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中央财经大学 孙永豪 白依飞

2021年7月,北京市发布了《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》及四个配套细则,聚焦六类更新方式——老旧小区改造、危旧楼房改建、老旧厂房改造、老旧楼宇更新、首都功能核心区平房(院落)更新以及其他类型,同时明确了城市更新行动配套的规划政策、土地政策及资金政策。明确提出,转变城市开发建设方式和经济增长方式,探索北京土地一二级联动政策实施路径。

本文结合北京市城市更新政策及近年来相关实践,重点分析其在土地利用方面可供借鉴的模式。

一、北京市城市更新模式探索与实践

为深入研究北京市城市更新实践现状,笔者团队前往北京市城市更新示范社区(劲松、三合南里与枣园社区)展开实地调研,希望通过问题归纳与模式总结,为城市更新实践提供经验与参考。

通过调研我们发现,在改造之前社区主要面临以下问题:

一是资源闲置:土地与厂房闲置,如三合南里社区锅炉房旧址,未能充分发挥利用效率和资源价值,且社区公共空间不足,需求与供给存在矛盾。二是流程繁琐:项目审批、施工所需流程及时间过于冗长,改造效率低下。三是回报周期过长:项目建设前期投入过大,折现回收期过长,企业效益低下。四是社区治理不足:社区多元主体的多元需求难以得到满足,社区居民参与社区改造、治理的途径较少。

针对社区改造问题,项目实施主体愿景集团在这三个社区有针对性地开展城市更新改造工作。

一是利用点状供地与混合用地模式,充分盘活闲置土地资源,满足社区公共空间的需求。

二是利用简易低风险政策,简化审批流程,缓解资金压力,加速项目的建设与改造(枣园社区,配电室改造),降低企业参与城市更新的时间、资金以及交易成本。

三是在完成改造项目之后,企业获得小区内闲置土地的20年使用权,建设理发店、义利商店等(劲松社区),用于半公益性活动,从中收取租金,同时收取停车费、物业费、广告费和充电费等回流资金,获得收益,实现“细水长流”。

四是改建居民议事厅(枣园社区),为居民提供参加社区治理、建言献策的渠道,鼓励社区“共建共治”。

五是利用社区边角料用地,改造为老年休憩区、儿童教育区以及垃圾回收分类站等设施(三合南里社区),满足不同群体的多元需求。

其中三合南里社区美邻坊改造案例较为典型。美邻坊是愿景集团在三合南里开展的社区配套服务建设,是一个配套齐全的小型商业设施。美邻坊原址的土地与房屋建设归某一私企所使用,在锅炉房改造后,原址的土地与房屋被闲置。为提高土地利用率,实现土地效益最大化,同时解决社区周边缺乏商业设施、生活用品获取难的问题,愿景集团与社区合作,创新了15分钟生活圈便民设施协调运营模式。政府以财政收入为基础向社区划拨经费,社区从私企承租土地和厂房,将土地移交愿景集团进行开发建设,并签订相关运营和收益协议。而愿景集团则在详尽民意调查后,利用自己积累的商业资源,针对性招商引资,满足社区居民需求。

但改造中依然存有尚待解决的难题:(1)土地权属、用途变更和牌照发放等相关制度体系不够完善,部分无主用地建设和项目建设未得到制度保障。(2)城市更新相关权益融资如ABS证券、REITs等方式尚未成熟,当前项目以债权融资和财政拨款方式为主。同时由于房企三条红线、银行两条红线的监管约束,以及地方政府债务问题,更新项目融资与政府财政仍面领较大压力。

二、城市更新三种典型土地利用模式

笔者团队基于调研成果和资料归纳,提炼总结出以下城市更新运作框架,主要包括三种典型土地利用模式和相关配套政策支持:

(一)政府主导型土地利用模式

针对政府所有的土地,主要类型包括市政基础设施用地与小型的公共建设用地。政府通过竞争招标的方式将土地以签订协议的方式出让给企业,由企业作为运营主体,充分发挥企业优势,利用所具备的如企业的商业关系网、规划设计等资源进行整合。在充分调查和了解民意的基础上,对于运营的对象即土地这一要素进行合理的企业市场化运作,根据需求与用地性质打造与居民需求相符合的土地功能区。此外,一部分无主用地将会通过法定的程序进行审批确权登记并将其回收,由政府主导,将原无主用地划拨给社区或街道,再由社区与企业进行合作开发运营。

(二)政府中介型土地利用模式

针对使用权归属私企的土地,在其土地使用权期限未到而土地利用效率极低的情况下,社区通过上级财政拨款,以签订合同的方式租入土地。同时社区将土地以签订协议的方式出让给企业,交予企业市场化运作,企业根据用地性质与周围资源,将其配备公共服务设施打造公益性空间;以低租金等形式招商引入商户打造商业空间;同时对于复合用地打造相应的半公益性办商业性空间,以满足服务对象即居民的需求。在不改变土地权属的情况下,完成了土地经营权的流转,同时给予运营企业一定财政补贴缓解资金压力。

(三)市场主导型土地利用模式

在市场主导型改造中,由企业直接与土地使用权人进行协商,以协议、入股等方式获取土地的经营权。政府的作用被间接化,在此过程中以提供登记、牌照变更和监督、补贴等方式为主,提供相应的政策支持。市场主导型土地利用可简要概括为:由土地原使用权所有人直接与运营企业签订协议转让经营权,或通过成立项目公司或SPV的方式,将土地使用权以入股形式转让。在此过程中由金融机构提供入股和减少运营企业巨额租赁费所带来的资金链压力,更好地保障项目高效运营。

三、城市更新的配套支持政策

除以上三种主要土地利用方式外,可通过以下途径推动城市更新项目开展:

1.完善落实简易低风险政策

简易低风险政策指未直接使用各级公共财政投资进行建设,地上建筑面积不大于2000平方米,地下不超过一层且地下建筑面积不大于1000平方米,功能单一的办公建筑、商业建筑、公共服务设施、普通仓库和厂房。

完善实施该政策可有效降低企业参与城市更新的时间、资金以及交易成本。其主要特点为:一是流程简化。备案制项目立项,“一站式”系统+“一表式”手续办理;二是办理迅速。繁杂步骤省略,优先办理,办理时限较短;三是节约资金。所规定地建设项目免于缴纳易地建设费,减轻资金负担。

主要运营方式包括:

(1)点状供地:粗放的发展造成边角土地残留问题(供给),城市更新中需要小型、分散化设施建设(需求),通过点状供地模式可以较好地适配土地需求。推广简易低风险政策,加快点状供地后项目建设,将显著提高城市更新土地利用效率。

(2)复合用地:城市更新对于土地利用有多元化需求,如商业、办公和社区公益等土地复合用途。简易低风险政策可较为有效地推动相关项目地建设速度,满足城市更新中多元主体地多元化需求。

完善并督促落实老旧小区简易低风险政策,促进老旧小区改造实施。2019年,北京市人民政府发布的《关于优化新建社会投资简易低风险工程建设项目审批服务的若干规定》中指出,部分建设用地在建设过程中可以享受精简审批事项等便捷政策。就目前来看,利用该项政策在老旧小区中开展实施项目的较少。应当充分利用政策便利,优化、加速土地利用流程。

2.推动形成良性循环,完善社区治理机制

推动形成企业、社区、居民三者之间互动的良性循环,提升土地更新改造效用。企业对土地的更新改造与居民需求有效对接,企业通过问卷调查等方式对于居民需求进行深入了解,形成需求与反馈的双向互动机制;社区通过“拉家常”议事会等方式充分了解民意,居民通过社情民意反映制度反馈,并监督企业的运营过程;社区与企业之间签订协议,采取土地的使用经营权作价入股的形式流转土地经营权。

3.财政金融政策、风险管控机制

为鼓励更多的社会资本参与城市更新,给企业“吃定心丸”,政府可以创新城市更新金融政策,如设立城市更新转型基金、低息贷款、贷款贴息等政策,并贯彻落实到具体项目。实施金融风险管控机制,扶持参与更新项目的企业。

4.运营主体税收优惠政策商铺经营保障性政策

进一步加大对企业的减税降费力度,吸引更多的社会资本参与到城市更新进程中来。此外还可以加大对小区改造完成后引入的经营性商铺、公益性建筑或半公益半经营性建筑的经营保障。

5.发挥金融机构的融资支持作用

首先,商业银行设立专项贷款,不纳入银行“红线”计算。设立城市更新专项贷款,供房地产企业申请,为长期项目开发进行融资。此专项贷款不纳入房地产贷款占比上限,以降低银行的“红线压力”,鼓励银行向高信誉、高效率的房企放贷,推动相关项目的开展。

其次,银行可以降低贷款保证金,抵押项目经营权。减少企业专项贷款的保证金比率,提高贷款的使用率,充分盘活有限的资金。同时为保障商业银行的基本权益,减少信用风险损失,通过完善厂房、土地使用经营权流转二级市场,设立专业登记机构,将项目经营权抵押登记给商业银行。

第三,管理银行贷款类别以降低坏账率。由于项目运营和现金流尚未形成稳定的模式,此贷款存在较大的运营与信用风险,可能会提高商业银行的坏账率和不良资产比率,影响公司的常规业务。因此有关部门可以通过适当放宽该类贷款的坏账、不良资产的统计,缓解银行压力。同时辅以城市更新保险、信用违约互换等金融工具或衍生产品的创新,为融资提供保障。

此外,证券公司以ABS、REITs等形式,将企业所经营、管理的城市更新项目加入证券化资产池中,基于此发行不同优先级的证券,以公募或私募形式发行,扩大投资人的范围和数量,分散投资风险,缓解企业和银行融资压力,保障项目的运作与稳定。证券公司在此过程中,发挥传统的投资银行功能,对企业的财务状况和项目的现金流进行预测与评估,基于城市更新项目微利可持续的特点,确定证券收益分配方式并定价,完善证券或信托的管理、托管和分享机制。在资本市场上承销城市更新项目资产抵押证券或不动产信托,解决项目融资难、融资贵的问题。

城市更新是国家战略的基本要求,也是存量时代高质量经济发展的必然路径。北京市城市更新改造实践有其显著的成果,但依然有待改进。纵使国内疫情突发、国际形势动荡,我们依然对城市更新的前景充满希望,探索城市转型和社区改造必将取得丰硕的成果。