世界人居

段进

中国科学院院士
东南大学教授

改革开放四十年，我国城镇化建设的“上半场”取得了巨大的成就。同时，建筑风貌乱象、城市文化缺失，千城一面、环境品质不高等问题逐渐显露。城市与建筑风貌管理问题，从文化自信的新高度引起了国家和社会广泛的关注。此次《通知》的出台，针对这些问题，进一步明确了管理重点、制度抓手和落实传导机制，为更好地治理城市与建筑风貌迈出了坚实的一步。

纵观世界城市发展历程，有许多运用规划研究、城市设计和立法制度改善城市风貌的成功经验。从1970年代开始，新加坡政府为发掘、保留、增强城市地区的独特性，保护逐渐消失的生活氛围和自然风貌，通过编制《特征规划研究》（Identity Plan），提出保留15个富有特色、各有侧重的区域与街道景观及特色建筑，并将各类建议性内容转化为导则纳入全面规划中进行管理，为新加坡成为一个独具风格、获得广泛认同的“花园城市”奠定了基础。

在纽约，为了避免各区同质化、标准化发展，进行了特定意图区（special purpose district）的有益实践，并在这类地区强调“城市设计”和“开发政策”的引导。特定意图区设计导则的管控要素因地区特色不同而有所差异，但大都是通过城市设计研究来确定相应的管控要素和具体要求，不允许粗放的拆除重建，而是采用功能活化、旧建筑再利用以及增加少量新建建筑的方式进行再开发。

在日本，则是通过《景观法》，促进城市与乡村形成良好的景观，推动形成美丽且具有风采的国土环境，谋求创造良好的生活环境及具有个性与活力的地区特色。再如德国，由于较早地完成了城市化进程，城市规划的主要任务是针对部分城市街区开展风貌规划（德语Stadtbildplanung）。城市风貌规划属于非法定规划，在法定规划之外单独编制，与法定规划的侧重点不同，其研究的空间尺度从宏观到微观，从城市总体层面到建筑个体形式，关注市民对城市空间景观的心理感受，从城市—街区—街巷（广场）—建筑立面四个层面对城市或特定街区的风貌展开研究。新、美、日、德等国的实践经验表明，城市与建筑风貌不是谁嘴大，谁有钱就说了为算的事，而是一个公共空间治理的问题。

近些年来，我国对城镇化建设中城市与建筑风貌的治理工作，从思想认识、制度建设到实施管控，整体路径愈发清晰。城市设计作为当前我国城市风貌特色塑造、文化传承和人性场所营造的主要抓手，也已成为共识。2015年，中国时隔37年再次召开中央城市工作会议，在"建设"与"管理"两端着力，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力。2016年2月《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确指出，城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段。鼓励开展城市设计工作，通过城市设计，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，体现城市地域特征、民族特色和时代风貌。

2017年，住建部正式发布了《城市设计管理办法》，从行政管理层面解决了城市设计“由谁来编”、“由谁来管”、“怎么落地”的问题。并于同年开展城市设计试点工作，探索通过城市设计，精细化管理城市各类空间，保护城市历史格局，延续城市文脉，提高城市质量。通过推动试点城市之间的交流，向全国推广城市设计工作经验。在此背景下，依照《城市设计管理办法》，各省市正在逐步建立与地方实际相结合的城市设计管理制度，进行城市风貌管控治理工作。

《通知》提出“明确城市与建筑风貌管理重点”，包括超大体量公共建筑、超高层地标建筑及重点地段建筑三个方面。这三类建筑对于城市的既有格局、空间秩序和特色风貌，往往会产生举足轻重的影响，在总体城市设计中展开相关分析评判，十分必要。

《通知》提出“完善城市与建筑风貌管理制度”，并提出在2020年开展《城市设计管理办法》落实情况的调研评估。一方面肯定了《办法》在风貌管控治理方面的引领作用，另一方面，为充分发挥城市设计的作用，要继续推进、细化和完善管理制度，包括“严把建筑设计方案审查关”、“加强正面引导和市场监管”、“探索建立城市总建筑师制度”等，将城市与建筑风貌管控贯穿于城市规划建设管理的全过程。

最后，提一些希望。如前所述，城市与建筑风貌体现的是一种公共价值，应该体现人民大众的取向，而不仅仅只是精英价值的表达。在进一步的工作中，可以通过现场座谈、线上线下调查表等传统方法进行公众参与，也可以借助大数据分析、人工智能辅助等新型技术方法和手段，充分反映社会公众的愿望。在具有较好技术力量的城市，可以设总建筑师制度试点，但在其它城市也可以借鉴国外组织城市建筑风貌委员会的方式，由此专家和民众共同参与，使得城市与建筑风貌管理可以更好地以人为本，打造人民满意的美丽城市。