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城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎，是推动区域协调发展的有力支撑，也是促进社会全面进步的必然要求。然而，在快速城镇化的同时，城市发展也面临巨大的环境与资源压力，外延增长式的城市发展模式已难以为继。党的十九大报告指出，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。

城市是中国经济社会发展的主要载体，美丽城市建设自然成为美丽中国建设不可或缺的组成部分。通过将生态文明理念融入城市建设的各个方面，持续推进城市品质提升与高质量发展，逐步实现人们对美好生活的向往，是美丽城市建设的实践路径。海绵城市建设作为生态文明理念落实的重要举措，是有效推进新型城镇化规划建设的核心理念，也是改善城市生态环境、解决城市水危机、促进美丽城市建设和绿色发展的重要路径。

回顾：海绵城市发展过程

总体来看，海绵城市建设即采用生态文明新思想、新理念实现对雨洪的综合管理，为推动我国城市水系统建设和解决城市发展过程中的水问题指明了道路。海绵城市本质是综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，通过控制雨水径流，恢复城市原始的水文生态特征，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，使其地表径流尽可能达到开发前的自然状态，从而修复水生态、改善水环境、涵养水资源、提高水安全，最终构建城市健康水循环系统，让城市可以“自由呼吸”。

早在2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上就提出要建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。2015年10月，国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，提出要将70%的降雨就地消纳和利用，到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。自此，海绵城市建设上升至国家战略层面。2015年以来，住房和城乡建设部联合财政部、水利部组织开展海绵城市建设试点工作，确定两批共30个由中央财政支持的海绵城市建设试点城市，先行先试探索经验。各试点重点在城市建成区范围选取一定面积的新旧城区作为试点开展海绵城市建设，经过创新实践，城市生态环境显著改善，试点成效显著。

为更好地发挥海绵城市建设综合效益，住房和城乡建设部在2020年重点工作部署会议上明确提出要“系统化全域推进海绵城市建设”。在国家层面，随着生态文明建设持续推进，生态环境大幅改善，生态文明建设也迈入新阶段，建设使命由“十三五”期间的“打赢污染防治攻坚战”，转向“十四五”期间的“推进环境治理体系与治理能力现代化”。作为推进环境治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，海绵城市在“十四五”期间实现系统化全域推进意义重大。2021年4月，财政部、住房和城乡建设部、水利部印发《关于开展系统化全域推进海绵城市建设示范工作的通知》（以下简称《通知》），随后确定首批20个海绵城市建设示范城市，开启系统化全域推进海绵城市建设新篇章，这标志着海绵城市建设正式由试点走向示范。

海绵城市建设针对城市积水内涝、水环境及人居环境差、居住社区设施存在短板等人民群众最关心最直接最现实的问题，统筹实施城市防洪排涝设施建设、地下空间建设、老旧小区改造等，围绕水生态恢复、水安全保障、水环境改善、水资源涵养、城市人居环境提升、城市发展整体性系统性加强、城市承载力宜居性包容度提高、人民群众获得感幸福感增强等目标，通过系统构建城市水安全、水环境、水生态、水资源等涉水保障体系，综合解决涉水问题，助力美丽城市建设。

展望：“全域海绵”发展建议

从海绵城市建设由试点变为示范可以看出，“十四五”期间对海绵城市建设提出更高要求。具体来讲，从范围上，“十四五”期间海绵城市建设强调全市域推进，不局限于试点期的建成区内局部核心区域，这意味着不仅要在市级层面，还要在县乡镇等层面全面落实海绵理念。要完善区县相关体制机制，形成全域全面推进格局，在全市域河湖水系治理、山体修复、新区开发建设、旧城更新改造等多个方面，融入海绵理念开展建设。在实施过程中，相较于试点期，更强调系统性，在建设中不局限于某单个项目的作用，更注重源头、过程、末端的系统性建设，强调从流域区域、城市角度系统研判谋划海绵建设，实现流域区域大海绵与具体项目小海绵的有机结合，发挥最大效益。在涉及领域方面，面更广，结合《通知》要求，海绵城市建设应统筹地下空间、城市更新、排水防涝等多个方面。

总体来说，系统化全域推进海绵城市建设需坚持老城区以问题为导向，在建设中充分考虑群众需求，不断提升群众获得感、幸福感。新区以目标为导向，全域加强管控，干一片成一片。主要从完善顶层设计、统筹四个层级、健全体制机制、制定标准规范四个方面开展。

完善顶层设计。一方面，海绵城市建设应全域推进、系统谋划。地级市、区县应建立一套完善的海绵城市建设规划体系，在国土空间规划、控性详细规划等阶段明确海绵城市建设目标与任务要求，同时编制本地区海绵城市、排水防涝、防洪、地下空间等方面专项规划。在规划指引下，制定近期海绵城市建设、排水防涝实施方案，明确问题，确定近期具体建设目标与思路，制定达标方案编制，厘清建设项目与计划。另一方面，要科学系统推进海绵城市建设。在开展顶层设计过程中，结合本地区气候、地质、土壤等特点，开展本地分析、工程技术、模式推广等专题技术研究，凝练本地区海绵城市建设技术，并融入在后续海绵城市建设中。

统筹四个层级。海绵城市建设需覆盖全市域，统筹流域区域、城市、设施、社区四个层级。流域区域层级统筹全域山水林田湖草系统治理，实行生态要素管控，构建全流域区域海绵体系。城市层级实施水安全、水环境、水资源、水生态“四水”同治，构建城市健康水循环系统。设施层级，围绕污水处理提质增效、防洪排涝能力提升、污水资源化利用等方面，完善污水处理厂、排水泵站与管网、再生水回用系统等设施，同时与CIM（城市信息模型）平台相结合，建设海绵城市智慧监管平台，对海绵城市各方面进行监管，补齐基础设施短板。社区层级，对新建地块严格管控，高标准开展海绵城市建设，改造区域与城市更新相结合，解决好内涝点、污水溢流等问题，落实“海绵+”理念，提升人居环境品质，打造高质量海绵社区。

健全体制机制。通过建章立制，实现长效管控。加强组织领导，在各地市、县区成立海绵城市建设工作领导小组，明确具体实施机构，以政府为主导，强化部门联动。由于区县在海绵城市建设中为薄弱点，市级要将海绵城市建设纳入对区县及各部门年度考核任务，制定考核办法，定期开展绩效考核。开展海绵立法工作，在地市层级制定本区域海绵城市建设相关法律法规，从法律层面提出要求，将海绵理念融入城市建设的方方面面。健全项目全生命周期管控制度，地市及区县在项目规划审批阶段应将海绵城市建设指标纳入审核范围，制定项目设计、施工、验收、运维全过程管理制度，全方位落实海绵城市建设。

制定标准规范。结合本地海绵城市建设特点，总结完善海绵城市建设中相关技术、经验，制定本区域海绵城市建设技术规范标准体系，实现对海绵城市建设从规划设计、施工建设、竣工验收到运行维护的全链条技术指导。

系统化全域推进海绵城市建设采用标本兼治的城市系统治水方法，达到保障城市水安全、改善城市水环境、修复城市水生态、涵养城市水资源等效果，从而创造优良人居环境，同美丽城市建设目标吻合，有力推进了美丽城市乃至美丽中国建设。系统化全域推进海绵城市建设是党中央、国务院将生态文明建设的顶层设计落实在操作层面的重要部署，也是我国建设美丽城市的重要组成，为建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文的美丽城市创造条件。未来，应大力推进系统化全域海绵城市建设，创造更好的人居环境，不断提高群众获得感幸福感，让其充分感受到海绵城市建设带来的美好生活。

作者信息：吕红亮 中规院（北京）规划设计有限公司生态市政院副院长