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2021年对于城市更新领域来说，注定是具有划时代意义的一年。

年初“城市更新”首次写入政府工作报告；“十四五”规划纲要将城市更新行动列为国家战略；国家发改委将城市更新列为2021年新型城镇化和城乡融合发展重点；住建部出台《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，全面规范城市更新工作；21个城市（区）被列为首批城市更新试点。一系列顶层设计和制度安排，标志着城市更新由此前的自发探索阶段转向覆盖全国的国家战略行动。

城市更新，于国家而言是实现高质量发展，惠民生、促消费、促投资的多得之举；于城市而言，是加快城市发展方式转变、推动城市空间结构优化的必然选择；于企业而言，是改变传统开发经营方式，实现企业转型的新窗口。因此既有国家战略与政策的要求，也有社会对城市功能的需求，还有房地产行业转型突围的诉求，可谓“三期叠加”。

在此行业背景下，中国城市与区域发展研究院（中房智库）联合中央财经大学，重磅推出《2021中国城市更新白皮书》，从我国城市更新事业的背景和发展历程、政策动态、融资模式创新、用地政策创新、典型企业和标杆项目解读等方面，对2021年城市更新工作进行了全方位的梳理。现将报告相关要点做一简要摘录。

一、城市更新发展背景及政策演进

从上世纪70年代开始，我国的城市更新经历了从萌芽、起步、探索到提速的四个阶段。2020年之前城市更新重点聚焦棚户区和老旧小区改造。2017年国务院常务会议提出三年棚改攻坚计划，2020年提出全面推进老旧小区改造工作。2021年城市更新行动列入“十四五”规划纲要，成为国家战略，由此开启了城市更新的新纪元。

为了落实“十四五”规划，2021年8月住建部出台《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》。要求严格控制大规模拆除；保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延续城市特色风貌；加强统筹谋划，探索可持续更新模式，加快补足功能短板，提高城市安全韧性。2021年11月，住建部推出第一批21个城市更新试点城市（区），旨在因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度。

地方政府在城市更新领域探索实践，逐步形成可复制、可推广的经验做法。例如北京在城市更新中严格贯彻落实总体规划“控增量、促减量、优存量”的工作要求，在五大更新体系支撑下不断改革探索；成都围绕建设公园城市示范区总目标，以规划为战略统领，推动城市有机更新从顶层设计到落地实施全流程传导；重庆通过城市更新构建中心城区“一核、两江、三谷、四山、五城、六名片”的城市空间格局；上海以全生命周期管理统筹城市更新相关规划、建设、管理全过程，建立贯穿事前、事中、事后的全生命周期管理闭环；广州将城市更新纳入国土空间规划“一张图”，形成以存量资源再利用为主线的空间发展模式；深圳以“人民城市”理念系统推进城市更新工作，将符合条件的低效存量建设用地纳入标图建库范围进行改造……凡此种种，不一而足。

在城市更新实施主体上，逐步从原来的政府主导转向以市场机制为核心，引入社会资本参与开发运营。在这一过程中，房地产企业发挥了主力军的作用。据克而瑞数据，百强房企中参与城市更新的比例已达到80%，已有51%的房企运营规模超百万平方米。从百强企业布局的城市更新业务分布来看，项目主要集中于珠三角、长三角以及京津冀重点城市，尤其是以广州和深圳两个城市参与的企业最多。

随着房地产增量市场趋于饱和、城市更新市场规模不断扩大，传统的“拿地—开发—销售”的开发模式逐渐被“选项目—投资—改造—定位—运营/退出”模式所取代，这一模式对房企的融资能力、长期运营能力也提出了新的考验。

二、城市更新融资模式探讨

对于企业主导城市更新来说，面临的最大难题是融资难、融资贵。城市更新项目开发周期长、难度大，项目现金流与收益均存在不确定性，项目初始资金筹集压力大。借贷资金成本在企业融资成本中占比较高，而企业在项目前期一般无现金流入，企业资金运用成本较高。城市更新过程中周期和城市更新主体行为具有不确定性，会对现金流造成极大冲击，且城市更新项目转让与退出机制模糊，融资以项目现金流作为抵押，风险较高。

相比传统房地产开发，在“三道红线”融资监管之下，城市更新具有一定的融资优势。可充分利用这种优势，比如地方专项债、城市更新基金、基础设施REITs等融资方式进行融资，加快推进房企参与主导城市更新。

在项目形成阶段，主要融资渠道包括集团拆借、项目公司引入资金实力强的股东主体、前期运作公司+投资公司、银行拆迁贷（更信贷、旧改贷）等方式获得资金支持。

在项目前期准备阶段，筹资模式主要包括内部融资、股权融资、资金拆借、争取城投资金等。

在项目建设阶段，在债务融资上首先选用国开行设立的专项贷款；其次是商业银行贷款、非标融资、信托开发贷、城市更新基金等；最后是地方担保公司、租赁融资等其他融资方式。根据项目建设的不同阶段采取相应的应对措施。

在项目的经营管理阶段，这一阶段企业可通过与第三方房地产管理公司签订管理运营协议，收取一定的土地租金、物业费用以及停车费等；同时企业还可以进行资产证券化，赚取收益，获得利润。另外可以向银行申请经营性物业贷款。

另外，PPP模式在城市更新中不仅仅是一种融资工具，更是一种治理工具。PPP模式下，政府通过公开引入社会资本方，由政府出资方代表和社会资本方成立项目公司，以项目公司作为项目投融资、建设及运营管理实施主体。项目投入资金有赖于股东资本金及外部市场化融资。该种模式适用对象为边界较为清晰，经营需求明确，回报机制较为成熟的项目。 

三、用地政策创新

在城市更新土地利用方面，主要聚焦存量土地，因此传统的土地配置方式已经不适于城市更新。传统土地利用方式存在土地闲置、效率低下与公共空间缺失的矛盾；用地政策老旧，滞后于土地实践；土地性质和多元主体复杂，缺乏多元配套模式等一系列问题。需针对这些矛盾和痛点，研究土地配置模式和相关配套政策。

针对大型公建设施用地，需由政府主导进行土地经营权出让流转，辅以相关配套政策；针对小型公建设施用地，需由政府、社区作为中介，进行相关财政拨款或作为经营权流转中介给予支持；针对无主土地，政府需通过相关流程或政策，明确土地权属；针对建筑物性质与地类性质不一致问题，需由政府、社区运营企业等主体协商后完成土地用途变更。

在城市更新中土地利用创新方式主要有以下三种模式。

一是政府主导、企业参与型土地利用模式。针对政府所有的土地，主要类型包括市政基础设施用地与小型的公共建设用地。政府通过竞争招标的方式将土地以签订协议的方式出让给企业，由企业作为运营主体，充分发挥企业优势，利用所具备的如企业的商业关系网、规划设计等资源进行整合。在充分调查和了解民意的基础上，对于运营的对象即土地这一要素进行合理的企业市场化运作，根据需求与用地性质打造与居民需求相符合的土地功能区。此外，一部分无主用地将会通过法定的程序进行审批确权登记并将其回收，由政府主导，将原无主用地划拨给社区或街道，再由社区与企业进行合作开发运营。

二是政府中介型土地利用模式。针对使用权归属私企的土地，在其土地使用权期限未到而土地利用效率极低的情况下，社区通过上级财政拨款，以签订合同的方式租入土地。同时社区将土地以签订协议的方式出让给企业，交予企业市场化运作，企业根据用地性质与周围资源，将其配备公共服务设施打造公益性空间；以低租金等形式招商引入商户打造商业空间；同时对于复合用地打造相应的半公益性办商业性空间，以满足服务对象即居民的需求。在不改变土地权属的情况下，完成了土地经营权的流转，同时给予运营企业一定财政补贴以缓解资金压力。 

三是市场主导型土地利用模式。由企业直接与土地使用权人进行协商，以协议、入股等方式获取土地的经营权。政府的作用被间接化，在此过程中以提供登记、牌照变更和监督、补贴等方式为主，提供相应的政策支持。市场主导型土地利用可简要概括为：由土地原使用权所有人直接与运营企业签订协议转让经营权，或通过成立项目公司或SPV的方式，将土地使用权以入股形式转让。在此过程中由金融机构提供入股和减少运营企业巨额租赁费所带来的资金链压力，更好地保障项目高效运营。