国家储备林建设，是对绿水青山就是金山银山科学理念的生动诠释，是推进林业供给侧结构性改革的重要抓手，是精准提升森林质量的重要工程，对推进林业现代化建设、建设生态文明具有重要意义。

从实操的角度，国家储备林是指列入《国家储备林树种目录》的97个国家储备林树种，且由国家统一收储、动用及轮换，在适宜地区营造的森林。为了进一步细化规范，国家还有专门的《储备林划定办法》，对国家储备林进行更详细的认定标准：从树种名录，种植面积，地形条件，种植形式四个角度进行认定。

国家储备林为什么需要国家标准来认定？主因是国家储备林是一种特殊的商品林。对储备林，国家上有补贴，下有特殊的管理举措，故须专门认定。

自党中央、国务院对国家储备林建设作出部署以来，中央各部门及地方各级政府均高度重视，相继出台各项政策文件，以贯彻实施国家储备林建设的战略部署，大力推进国家储备林建设。

（一）《国家储备林制度方案》：2015年12月国家林业局印发了《国家储备林制度方案》（林规发〔2015〕192 号），方案中明确：创新投融资机制，发挥中央财政专项资金引导作用，财政贴息政策，创新融资机制，积极利用开发性、政策性金融，设计长周期优惠金融产品支持国家储备林建设。

（二）《关于充分发挥农业政策性金融作用支持林业发展的意见》：2016年1月，国家林业局和中国农业发展银行发布了《关于充分发挥农业政策性金融作用支持林业发展的意见》，将国家储备林基地建设列入双方合作支持重点领域。

（三）《关于加强合作共同推进国家储备林等重点领域建设发展的通知》：2016年2月，国家林业局和国家开发银行发布了《关于加强合作共同推进国家储备林等重点领域建设发展的通知》。 通知要求，要发挥组织、协调、管理优势，在林业行业政策、业务推荐、信息共享等方面为开发银行提供必要的条件。要切实做好重点林业项目储备，根据项目成熟度，形成开发性金融支持林业发展的项目储备库，争取开发银行信贷资金支持。

（四）《运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》：2016年11月，国家发改委、国家林业局印发了《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经 ﹝2016﹞2455号）中明确：鼓励社会资本通过新造林、森林抚育、更新改造、立体复合经营等措施，培育大径级材和珍贵树种，营造生态稳定、结构优良、长短结合、高效集约经营国家木材储备基地，增强高品质木材等林产品和优质生态产品供给。

（五）《运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见》：2016年11月，国家林业局、财政部印发了《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见》（林规发〔2016〕168号），明确提出：吸引社会资本和金融资本进入林业生态建设和保护利用领域，积极扩大增量，努力盘活存量，有利于优化资金结构，建立健全林业投入多渠道筹措机制，大规模推进国土绿化。

（六）《进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》：2017年1月，国家发改委印发《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》（发改农经〔2017〕140号）指出：各级开发银行和农业发展银行为林业政策贷款项目提供长周期、低成本的资金，贷款期限可达30年（不超过8年宽限期），贷款利率体现优惠原则。

（七）《做好国家储备林建设工作的通知》：2015年7月，国家林业局办公室、财政部办公厅已发了《关于做好国家储备林建设工作的通知》（办规字〔2015〕117号），明确提出：发挥财政资金“四两拨千斤”撬动作用，统筹安排专项奖金，吸引金融和社会资本投向国家储备林建设。

（八）《国家储备林建设规划（2018-2035年）》：2018年4月，国家林业局印发了《国家储备林建设规划（2018-2035年）》，规划确定：促进我国木材生产由粗放向精准转变，数量型向质量生态型转变，生产力布局由被动适应向战略储备调整转变，实现总量平衡、结构优化、进口适度、持续经营的木材安全战略目标。国家储备林建设贷款执行中央财政林业贷款贴息补助政策，有条件的省区给予相应配套贴息， 减少建设期间贷款付息压力。中央预算内基本建设投资和中央财政林业改革发展资金重点支持国家储备林建设。

（九）《关于印发<国家储备林建设管理办法（试行）>的通知》：2023年3月，国家林业和草原局印发《国家储备林建设管理办法（试行）》，要求在不新增地方政府隐性债务的前提下，鼓励多元化投融资建设国家储备林。

（十）《关于印发<“十四五”国家储备林建设实施方案>的通知》：2023年3月，国家林业和草原局印发《“十四五”国家储备林建设实施方案》，提出以创新投融资机制为主要途径，科学布局和实施国家储备林建设。

（一）项目实施方式

1、营造林

（1）集约人工林建设

选择立地指数≥14、坡度35度以下、土层厚度40厘米以上的一般灌木林地、宜林地进行集约人工林栽培。

（2）现有林改培

选择在国家一级公益林以外、坡度35度以下、土层厚度40厘米以上的乔木林中，选择生产潜力没有得到充分发挥、结构简单且生长已呈现下降趋势、目的树种不明确、林分结构简单、错过抚育经营时机的郁闭度≥0.3的近熟林、成熟林及郁闭度0.3~0.7（含0.7）的中龄林，进行现有林改培。

（3）中幼林抚育

选择在国家一级公益林以外、在坡度35度以下、土层厚度40厘米以上的现有林分中，选择有培育前途、增产潜力较大、郁闭度≥0.7的中幼林，采取间伐、修枝、除草割灌、施肥等抚育活动，砍劣留优，调整树种结构和林分密度，平衡土壤养分与水分循环，改善林木生长发育的生态条件，提高木材蓄积量，加快林木生长速度，缩短森林培育周期，提高林分质量，培育优质高效的多功能森林。

2、经济林建设

根据地方政府产业发展的安排布局，在市场调查和征求群众意愿的基础上，结合当地立地条件，选择适宜的经济树种或作物进行经济林建设，作为项目收益来源。

3、基础设施建设

为更好的保障储备林建设、管理、保护等多方面内容，进行适当地配套基础设施的建设。根据国家林业和草原局要求,对于包装为国家储备林类的项目,营造林类建设投资不能低于项目总投资的80%（其中经济林和林下经济建设投资不超过总投资的20%）、基础设施投资不超过总投资的20%。

基础设施建设包括苗林一体基地建设、修建生物隔离带、修建道路、配备防火用车、灭火器具、有害生物防治、瞭望台、无人机、信息采集设备、固定样地设置、森林旅游康养配套。

通过国家储备林建设，运用政府、社会资本和金融资本合作模式，加大对林业投入力度，采取科学技术，着力培育储备乡土树种和珍贵树种，适当发展工业原料林，大力培育大径级用材林，基本形成异龄复层混交森林群落。结合森林旅游、森林康养和林下经济多元化经营，构建以木材储备为主，功能多样、效益综合的森林资源储备体系。促进林区绿化美化彩化，优化乡村森林景观，提升森林品位，大力发展森林旅游、森林康养等绿色产业发展，提高森林生态文化服务产值；增强生态系统支持功能。根据项目区内的不同资源禀赋，通过休闲、养生、养老、疗养等途径，结合检查、诊断、康复等手段，建立以森林旅游和促进大众健康为目的森林康养基地。逐步实现产业兴旺、生态宜居、生活富裕的乡村新面貌， 加快党的十九大提出的乡村振兴战略目标。

（二）项目实施流程

1、建立领导机制

为确保项目顺利实施，需成立专门的组织机构，强化领导，统一制定规划，落实实施方案，协调各方面的事务，统筹安排，全力推进。

2、项目立项

建设单位根据国家储备林规划、吉林省储备林相关文件确定的范围、任务、内容、建设期限等，确定贷款主体，对接贷款银行，明确融资方式，合理安排任务，落实建设地块，有序推进项目建设。

3、可研编制、审查、批复

（1）可研编制

建设单位根据贷款银行要求委托具有相应资质单位编制项目建设可行性研究报告。项目可行性研究报告必须按照《林业建设项目可行性研究报告编制规定（试行）》的内容和深度进行编制，报告要求图文表齐全，数据准确，测算及分析正确，结论切实可行，满足政策性银行放贷、主管部门审批管理的要求。

（2）可研审查

项目建设单位可研完成后，向省林草局申请召开可研审查会。科研审查由省林草局从国家储备林项目省级专家库抽出专家进行审查。项目可研审查通过后，编制单位根据专家意见将项目可研修改完善，报发改委批复，报省林草局营林站备案。

（3）可研批复

根据放贷银行要求报送相关资料申请贷款，放贷银行按银行内部流程对项目授信、放贷。

（4）投融资放款

承贷主体按照农发行规定，向贷款行提交贷款申报材料。二级银行受理审定后报省分行。农发行按照相关规定组织开展调查评估。经分管行领导审定后，贷款移送审查。按照农发行相关规定开展贷款审查审议工作，审查部门提出审查意见，报贷款审查委员会审议，通过后送有权审批人审批（省分行）。

（5）编制林地流转和林木收储实施方案

贷款银行放款后，建设单位应立即制定项目林地流转和林木收储实施方案，开展国家储备林建设林地流转和林木收储工作。在林地流转和林木收储工作中， 必须注意以下几点事项：一是林地流转的期限不得超过承包期的剩余期限；二是林地林木权属应清晰、合法，无权属纠纷和经济纠纷；三是根据当地市场行情和项目资金供应能力，合理确定流转和收储单价；四是充分考虑林农意愿，根据实际情况，采用现金收储或入股分红，并签订流转和收储协议。

（6）编制项目实施方案

项目可行性研究报告获批后，各建设单位应与林地流转和林木收储同步编制项目实施方案，将项目建设任务按照国家、省相关政策文件、规程规范要求落实到山头地块。编制单位要求具有林业调查规划设计丙级及以上资质，实施方案由项目所在地上一级林业主管部门审批。

（7）项目实施

按照编制的实施方案组织项目实施。

（8）项目验收

项目检查验收依据《全国木材战略储备生产基地建设检查验收办法（试行）》，由实际用款人自查验收，县级林业主管部门复查验收，检查验收费用由项目资金解决。省、市（州）林业主管部门与放贷银行对项目实施情况进行监督、指导，并开展不定期抽查。

（三）项目实施步骤

林业局牵头，县委、县政府确认国有平台公司作为项目融资平台-→国有平台公司委托或比选项目管理公司入驻；成立由专门领导牵头的国有储备林项目协调工作小组-→国家林草总局调查规划设计院进行规划设计；项目管理公司对规划设计进行招标-→林业局、国有平台公司配合国家林草总局规划院形成预可研方案-→方案由县常委会讨论研究通过并召开财经会，将该项目纳入地方政府重大融资项目形成最终设计方案-→林业局向政府提交“关于审议实施国家储备林建设的申请”-→政府审批通过后，制定《项目实施具体方案》；由林业局牵头，平台公司及需要流转林地单位共同参与将需要将确定得林权流转给国有平台公司-→国家林草总局牵头对《项目可行性研究报告》组织专家评审，并出具专家意见-→市发改委立项-→编制作业设计和项目具体实施方案-→项目主管部门组织专家对作业设计和经营方案进行论证并批复；项管公司对施工单位进行招标-→备齐材料上报省农业发展银行，通过省农发行贷委会授信-→施工单位成立项目部，按照实施方案进行实施。

（四）项目效益分析

本项目若能得到县委、县政府的大力支持在县域落地实施建设，不仅能够在一定程度上实现森林的可持续经营，保障国家的木材安全，同时，对调整项目区的农业产业结构和社会经济结构，推动项目区人口、经济、社会、生态、资源的和谐发展，具有显著的社会效益。

1、生态效益

项目建设的主要功能在于改善区域及周边环境质量，对区域涵养水源、保持水土、调节气候、固碳释氧、净化空气等方面具有极大的促进作用。同时通过不断培育复层异龄混交林，增加珍贵树种的品种和种植面积，形成稳定的森林群落，为各类生物提供丰富的食物和良好的生存繁衍空间，对物种保存和物种多样性保护发挥着重要作用。

2、社会效益

增加木材储备和供应，本项目建成后将增加社会木材及薪材的供应。同时，通过项目建设可奠定实施森林可持续经营的基础，将对改善林分结构，提高单位面积林分产量，成为构建木材战略储备体系的重要组成部分，项目建设共同巩固全市及其它地区国家木材储备能力，为我国社会经济稳定发展提供坚实物质资源保障。

3、扩大项目区群众就业机会

建设期内的现有林改培、基础设施建设等，运营期内的林木抚育、营林管护等，都将为项目区及周边群众提供大量就业机会。另外，林木采伐、木材运输等还将带来间接的劳务收入，同时还可带动运输、物资生产等相关产业的发展，促进地方经济建设。

4、调整农村产业结构

项目实施可变资源优势为产业优势，结合集体林权制度改革和农村土地流转政策，实施国家储备林基地建设，项目的实施可以长期持续稳定地增加农民收入，加快项目区及周边群众脱贫致富，推动社会主义新农村建设。

5、经济效益

通过储备林项目建设，可以显著提高县域森林资源质量，增加县域木材储备和供应能力，保障地区木材战略资源安全，项目建设可促进和带动木材运输、加工等环节逐步促进产业链形成，为当地经济发展创造新的增长点，提高县域社会经济发展活力。

此外森林旅游、森林康养、林下经济或经济林收入也是项目经济效益的主要收益来源。

6、扶贫效益

林农通过参与储备林营造林建设，项目期间还能在运输、加工等环节提供季节性就业岗位，至经营期末，可为项目区及周边林农提供大量用工量和稳定的就业岗位，提高周边林农收入。对带动农村社会经济、振兴乡村经济发展、稳定社会和谐发展起到良好的促进作用。

（五）项目风险评估

国家储备林建设对地方乃至国家都是是一项大工程，做好项目风险把控至关重要。项目主要风险在于市场、自然与环境、投资、工程建设、社会风险等方面。

1、市场风险

（1）产品价格

风险程度一般。从我国和世界家具及人造板工业发展趋势和木材供给状况看，家具及人造板材价格降低的可能性较小，而且本项目采用的是近几年来的平均价格，留有一定余地。

（2）竞争力

风险程度一般。项目建设各树种木材是家具、人造板及建筑等的优质原料，具有较强的市场竞争能力；且项目产品科技含量较高，区位优势明显，产品成本较低。

2、自然和环境风险

为面对不可抗的自然灾害，应全面推行森林保险制度，有效防范风险。

（1）火灾

风险程度一般。林土地比较分散，与农业用地交错接合，林区农民用火频繁且防火意识较差，所以项目区防火任务艰巨，建议项目区加快建立和健全森林防火体系。

（2）雨雪冰冻灾害

风险程度一般。雨雪冰冻灾害定影响。

（3）林业有害生物

坚持“预防为主，综合防治”的方针，建立健全严格的森林防灭火制度、防疫制度和森林病虫害预测预报网络，加强对森林火灾、病虫害的预测预报，做到准确预报，及时防治，确保林木安全，提升灾害预警能力。

3、资金风险

风险程度一般。项目投资规模较大，如资金供应不足或者来源中断均会导致项目工期拖延甚至被迫中止。

4、工程建设风险

风险程度较低。工程建设工序复杂，工程质量、进度、造林树种种源（无性系）的质量和数量是工程建设中的主要风险。

5、社会风险

风险程度较低。项目造林的林地所有权为国有，对社会影响较小。

根据国家储备林建设的特点和需求，国家林业局和省级林业主管部门充分发挥财政资金引领作用和政策性金融优势，整合中央财政、地方配套资金投资国家储备林，同时大力探索PPP模式，形成财政金融和社会资本合力支持的双路径。

综合近年国家储备林项目建设经验，国家储备林项目实施模式（融资模式）主要有（开发性、政策性）信贷融资模式、政府与社会资本合作模式（PPP模式）、股权合作模式。

1、信贷融资模式

（1）模式介绍

2017年，（国家发改委、国家林业局 、国家开发银行、中国农业发展银行）联合发布《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》（发改农经【2017】140号），明确提出将国家储备林基地建设作为林业利用开发性和政策性金融贷款的主要支持范围。金融机构根据各地实际需求，提供长周期、低成本的资金支持，贷款期限最长30年，宽限期最长8年，实行基准利率和最低资本金比例。同时可以将对应计划任务的中央预算内投资作为项目资本金。

该融资模式的特点是借款人可通过“林权抵押+政府增信”获取成本较低的资金支持。还款来源分为市场化收益和政府回购资金：对于自身收益较高的可经营性和准经营性储备林项目可通过市场化经营收益作为主要还款来源；经济效益有限或无市场化收益的储备林项目以政府回购方式保障项目还款。

（2）市场化运作模式案例

项目概况：

广西是全国最大的商品材生产基地，木材生产和储备的潜力巨大，2012年广西被确定为全国首批国储林基地建设试点省区之一，共承担国储林基地建设任务约2800万亩。

投融资结构：

项目总投资约387亿元，融资需求280亿元，其中，先期实施的一期项目拟营造林750万亩，项目建设期投资125.66亿元，融资需求100亿元以上。

融资途径：

① 整合多方资金

统筹整合中央、地方财政营造林补贴资金，将中央基建及财政、地方配套资金中的营造林补贴资金、其他相关补助资金整合统一用于国家储备林建设。

图1 广西储备林项目资金来源图

② 设立承贷平台

为解决建设主体多的问题，由自治区直属国有独资大型林企广西林业集团作为统一承贷平台，负责承接国开行贷款，同意管理及分配信贷资金，并负责还本付息。

③ 优化信贷产品

国开行为该项目提供了新型信贷产品，贷款期长达27年，宽限期8年，极大的减轻了建设主体的前期还款压力。

偿还方式：

① 稳定项目还款来源

为实现稳定还款，广西储备林项目将生态林和用材林合理搭配，并将长生长周期的大径材和珍贵树种与短生长周期的用材林按一定比例合理搭配，长短结合。同时利用巨大的林下空间，发展林下经济作为大径材培育的前期投入。经过上述措施，使储备林产生了更大的经济效益。经测算，可通过木材采伐实现收益226亿元，能够有效覆盖贷款本息。

② 完善林权抵押机制

根据项目实际情况，国开行允许该项目以商业用地和经济林等作为抵押，为贷款提供担保，并采用动态抵押模式，即“成熟一批、抵押一批、放款一批”，保证林场及时获得信贷资金。

③ 实行林业综合保险

广西储备林项目在投保政策保险的基础上，购买了商业综合险作为补充，并指定国开行为第一受益人，使保险金额能够覆盖贷款本息。

总体情况

表2 广西储备林项目总体情况

（3）政府回购模式案例

项目概况：

根据《张家口市建设国家储备林建设总体规划（2016-2022年）》，2016-2022年张家口市规划实施人工造林678.04万亩，抚育管护863万亩，封山育林82.95万亩。

投融资结构：

张家口市储备林建设任务需投资228.47亿元。其中人工造林投资203.29亿元，抚育管护投资21.9亿元，封山育林投资3.28亿元。抚育管护和封山育林通过国家现有工程解决，人工造林部分剔除国家现有工程投资，仍有98亿元资金缺口。

融资途径：

借款主体层面，张家口市确定由塞林国家储备林基地建设有限公司作为市级融资平台，同时各县区成立县级融资平台。

具体操作层面，由市级融资平台一方面对接市政府，与其签订委托代建或购买服务合同；一方面对接市农发行，统一承贷统一还款。县级融资平台则与县区政府签订委托代建或购买服务合同，与市级融资平台进行对接。

县区政府根据建设项目确定贷款规模，经市林业等相关部门审核后，逐级申报。贷款申请经省农发行批复后，由市农发行向市级融资平台发放贷款，市级融资平台根据确定的资金需求，向县级融资平台发放贷款。

偿还方式：

还款时，根据银行测算的本息数额及还款方式，由市级融资平台汇集县区融资平台财政还款资金，统一还款。

2、PPP融资模式

（1）模式介绍

根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。

项目运作方式主要包括委托运营（OM）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等。

PPP模式是由政府方采用公开招标或其他竞争性方式选择社会资本方，通过PPP合同及相关协议明确各方权利义务和风险分担。由社会资本方独资或与政府方共同出资组建项目公司，由项目公司负责PPP项目的投资建设运营，合作期满后由项目公司将PPP项目移交给政府方，具体项目如下图所示。

（2）典型案例

采用PPP模式建设国家储备林的项目数量较多，运作方式、资金规模、回报机制也各不相同，以下将列举运作方式为最为典型的BOT模式的案例（福建省南平市建设生态文明试验区——国家储备林质量精准提升工程）进行分析。

项目概况：

该项目充分发挥福建省作为全国首个生态文明试验区的优势，通过集约人工林栽培、现有林改培、商品林赎买和发展林下经济，达到提高森林质量，提升森林生态功能的目的。项目总建设规模468.97万亩，其中包含集约人工林栽培143.77万亩、现有林改培244.49万亩、现有林“赎买+改培”80.71万亩、现有林中林下种植中药材面积30万亩。

运作模式：

该项目采用建设-运营-移交（BOT）的方式进行运作。南平市林业局作为实施机构通过公开招标的采购方式选择社会投资人，南平市林业局和社会投资人签署初步合同，社会投资人据此独立出资成立项目公司，南平市林业局与项目公司签署《PPP项目合同》，十县（市、区）林业局与项目公司分别签署《PPP项目子合同》。在合作期内，项目公司负责该项目的投融资、建设（包括人工林栽培、商品林赎买、现有林改培及林下种植）和运营维护（包括森林抚育、管护等）；在运营期，项目公司主要通过“使用者付费”和“可行性缺口补助”的方式获得投资回报；合作期结束后，项目公司将该项目经营权移交十县（市、区）人民政府。项目合作期限为38年，其中建设期8年，运营期30年。

投融资结构：

项目总投资合计为215.33亿元，其中建设投资182.98亿元，建设期利息31.23亿元，铺底流动资金1.12亿元。该项目资金分资本金和融资两部分筹措。项目资本金为36.6亿元，由社会投资人通过自有资金以货币形式到位。剩余资金通过银行贷款等方式解决。

回报机制：

该项目回报机制为“使用者付费+可行性缺口补助”。使用者付费：项目公司通过主伐和间伐杉木、马尾松、珍贵阔叶树、一般阔叶树，并销售获得木材收入以及其他收入（如林下经济种植收入）。可行性缺口补助：建设成本、运营成本和合理回报与使用者付费之间的缺口部分，由十县（市、区）政府通过补贴方式给予项目公司。

3、股权合作模式

（1）模式介绍

2021年11月，国务院办公厅印发了《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号），要求统筹各类政策措施，进一步促进社会资本参与生态建设。

股权合作模式是地方国有平台以国有商品林或其他形式资产作价入股引入具有投融资能力或相应施工能力的社会资本方共同参与国家储备林建设。

（2）典型案例

2021年，重庆市林业投资开发有限责任公司（以下简称“重庆林投公司”）引进中国林业集团有限公司（以下简称“中林集团”）参与重庆林业生态建设。重组后的重庆林投公司由注册资本金1.5亿元增加到30亿元。依靠中林集团的先进技术、管理经验和营销渠道，重庆林投公司通过采取市场化机制独立运作，最大程度地发挥了“央地合作、优势互补、互利共赢”的合作优势。

重庆林投公司以公司资产为重庆市国家储备林建设项目提供担保，支持国家储备林基地建设500万亩，项目投资规模190亿元，融资额度150亿元，贷款期限30年。