世界人居

摘要: 2020 年伊始爆发的新冠肺炎疫情，冲击了全球范围内的社会、经济等众多领域。围绕“疫情背景下的人居环境规划与设计”主题，邀请了王世福、黄建中、张天尧等多位专家学者笔谈。

关键词：疫情；公共卫生；人居环境；公共空间；新基建；治理

作者简介

王世福1 ，魏成 2 ，袁媛 3 ，单卓然 4 ，向科 5 ，黄建中 6 ，张天尧 7

1教授；2 教授；3 中山大学地理科学与规划学院，教授；中山大学城市化研究院，副院长；4 华中科技大学建筑与城市规划学院，副研究员；美国华盛顿大学，访问学者；湖北省城镇化工程技术研究中心，研究员；5 副教授；6 同济大学建筑与城市规划学院，教授；7 华南师范大学地理科学学院，副研究员；1&2&5 华南理工大学建筑学院、亚热带建筑科学国家重点实验室

[ 本文引用格式]王世福，魏成，袁媛，等 . 疫情背景下的人居环境规划与设计学术笔谈 [J]. 南方建筑，2020（3）：49-56.

疫情防控中城市人居环境的短板与韧性城市建设的思考 | 王世福

2020 年初爆发的新冠肺炎疫情敲响了城市公共卫生与城市社会治理的警钟，除了对医疗应急能力、医疗资源配置与医学科技水平的直接挑战之外，作为地缘关系共同体空间承载的城市人居环境，也经历了一次沉痛的拷问。城市所具有的高人口规模、高人口密度与高人口流动，原本是经济社会活力所在，强调开放、流通、共享的主旋律不得不接受封闭、限制、隔离的新挑战。在此危机之际，更加审慎思考我国城市人居环境的短板和治理盲区，是一个深刻且迫切的议题。

（1）疫情反思短板

国家调动全国医疗资源驰援武汉及湖北，起到了及时的外力保障作用，也说明了地方医疗资源的不足。医疗体系的结构脆弱还体现在疾控部门的预警力不足、骨干医院压力集中以及基层卫生资源匮乏等问题。另外，此次突发公共卫生应急责任主要通过卫健系统承担，应急职能机构的力量未能起到强大的作用。

城市和社区由日常状态全面地进入非正常应急状态，考验整个城市的公共服务系统和社区治理的应急能力，也暴露出相当严重的短板。

城市层面，各级城市公共设施和公共空间在疫情中发挥的弹性支撑功能尚不充分，火神山雷神山的紧急建设以及体育馆会展中心改建为方舱，都揭示出规划建设在城市公共卫生功能预留方面的短板，而物资调配、信息公开、人力动员等方面的种种教训则暴露了城市治理能力的短板。

社 区 层 面， 社 区 卫 生 服 务 中 心 及 一 般 医 院 无 法 应 对COVID-19 的检测和初期处置，危机中社区面对超乎常规的重大责任全力以赴的精神可嘉，但也明显不堪重压，暴露出人力、物资、治理能力、防疫技能等方面的短板，社区空间和设施配置方面也同样需要必须予以反思。

（2）韧性城市建设的思考

城市韧性是指城市及社区能够凭自身力量在抵御灾害时，快速调配资源、适应应急状态并尽快恢复正常的能力，也包括通过应灾学习而主动调整，并实现更高质量灾后发展的综合能力。

1）将健康影响评估纳入城市规划、建设与管理全过程

城市规划以保障城市公共服务能力和经济社会健康发展的人居环境建设为核心，有必要将健康影响评估纳入城市规划、建设与管理实施的全过程。在国土空间规划编制中进行方案比较与健康影响评估，将健康目标与空间管治的措施之间建立起可评估、可实施的逻辑。在城市建设中结合按照稳健性、兼容性、多样性原则配置足够的各级健康支持设施体系，强化社区医疗服务设施及健康支持能力建设，按照冗余性原则预留弹性发展的健康空间，形成以社区健康面状防控与点状骨干枢纽医院协同，有效配合纵向垂直疾控的韧性公共卫生体系。

2）加强综合防灾专项规划的公共健康韧性。

综合防灾规划应更加强调从静态设施配置转向动态应急能力建设，工程技术措施和应急治理措施要进一步整合，强调城市不仅要建设符合标准的防灾减灾设施，还应有应急转换协同和应急扩充能力；不仅要保障各级避难场所的面积规模，还应有应急资源支持和一定疗愈能力；不仅要有可靠性的基础设施物理保障，还应有可信度高的信息预警渠道和应急法令规治。

3）提升城市公共空间应急响应能力

规划、建设部门应当与公共卫生部门和应急管理机构协同，针对进入应急状态的城市公共空间制定特别建设与使用规则，并与应急医疗体系协同。应急枢纽以大型城市公共空间及其周边具有应急弹性的公共设施构成，配置相应的公共卫生应急设备物资，提供一定的诊断和应急治疗功能，根据具体需要迅速改扩建所需的室内外公共空间。建议在城市各类广场和公园弹性设定一部分空间作为重大公共事件发生时的人员避难、隔离、疗愈场所使用，研究和制定这些空间的应急配置标准，并纳入城市常态运管。

4）提高公共设施空间通用性和稳健性。

城市交通、文化、教育等公共设施在常规情况下承担各自相对明确的公共服务职能，从韧性城市角度则要求提高其空间通用性，需要研究常规和应急两个状态如何并置为可转化的互相备份系统。某种意义上，未来所有公共设施都应具有“通用设施”的属性，构成城市韧性极其重要的冗余弹性，转化为城市应急资源的一部分。

除了通用性之外，稳健性也非常重要，医疗设施本身的应急扩容改造，其他公共设施在应急时快速改造转换为救急救助设施，还必须有外部可靠的能源、交通支持以及内部可靠的运行保障能力和相应的医疗基础资源储备，还需要更系统地推广移动卫生间、环卫仓、隔离舱等支持性配套设施，保障快速接入和运行。

5）提升韧性社区的应急治理能力

首先，应用智慧城市的大数据分析主动评估、识别社区脆弱性，对于弱势、易感人群或疫情严峻社区要积极迅速地予以资源下沉和全方位支援。

其次，社区可依托出入口、文体中心、菜场超市等公共空间建立应急节点，执行特殊的分流管理、规范必要的功能分区，并进一步实现以街道为统筹的社区互相备份，实现可能的流动支持。

另外，社区要在日常治理中储备应急潜力，培育具有应急能力的社区志愿者，形成临时高效的一人多责、多人协同，并可及时扩充人员的韧性能力，并注重与相邻社区之间建立日常的流动协作关系。

韧性城市包含了在疫情防控中学习并提升规划、建设、治理水平的能力，相信在全面打赢疫情防控保卫战和疫后恢复活力战的过程中可以培育出更具韧性的城市人居环境。

疫情“倒逼”助推下的“新基建”发展理念与规划思考 | 魏成

2020 年初，新冠肺炎疫情（2019-nCoV）的突然爆发与全球肆虐，不仅对各国公共安全危机应对与治理体系提出了严峻考验，而且对世界经济、社会生产与生活方式带来深远的影响。如何提高我国城市防灾减灾能力，优化提升城市应急治理水平，适应社会生产生活方式转变，成为当前城乡规划学界需要面对的重要议题。

笔者以疫情下新型基础设施建设（简称“新基建”）的需求出发，探讨将大数据、云计算、人工智能、物联网等为主的“新基建”，积极纳入城乡规划与人居环境建设之中，以期改善和提质设施供给与防灾减灾的智能化应用，并推动多方协作、多元互动的创新治理决策平台的形成。

（1）疫情“倒逼”加速了社会对“新基建”的急迫性需求

“新基建”是“以技术创新为驱动，以信息网络为基础，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系”。在疫情冲击与影响下，对“新基建”的社会需求主要体现在以下三个方面。

1）智慧化公共安全防控与扁平化治理平台构建的需要

此次疫情的早期蔓延与防控应对不济，充分暴露了传统应急管理与决策方式的“软肋”，对我国公共安全防控与危机治理提出了极其严峻的挑战。某种程度上与我国政府层级较多、静态信息传导与决策截留“模型”脱不开关系，以至于无法系统性迅速回应疫情防控与应急治理的需要。这对公共应急信息平台构建与传导、动态智慧决策与治理手段提出了更高的要求。而基于“信息基础设施”为支撑的智慧化、开放性信息收集传导与扁平化、及时性治理决策平台，无疑将成为后疫情时期应对综合减灾与应急管理的重要着力点。

2）生产生活方式剧变对“信息基础设施”的需求激增

突如其来的疫情尽管给经济社会发展带来巨大冲击，但也正是在疫情的“倒逼”下，人们对“网络”和“线上”的需求井喷，“网络办公、远程问诊、直播会议、在线教育、网络购物、在线文娱、智能工厂、电商物流、在线行政”等数字经济得以迅猛增长，社会生产、生活消费以及社交文娱等方式出现了颠覆性的变化，蓬勃发展的“非接触经济”对“信息基础设施”的需求激增。在后疫情时期，“我们再也不可能退回到疫情前的社会生产与生活形态上”，新的生产生活结构性变化仍将持续推动“信息基础设施”往纵深方向发展。

3）传统基础设施的改造升级迫在眉睫

新冠肺炎疫情的大爆发，大大延展了人们对公共安全与城市防灾的既有认知。城市综合防灾的安全范畴将进一步扩大，这对城市基础设施的现有“家底”与数字化及智能化改造提出了更高的要求。而经过数十年的快速发展，我国多数城市已进入“存量时代”，作为城市“里子”的各种基础设施，基本接近或达到其设计使用寿命。由于传统基础设施普遍缺乏数字化的信息平台与管理手段，难以实现精细化的日常监测与针对化维护，导致近年来城市基础设施突发事故频发，传统基础设施的智能化改造与提质升级迫在眉睫。

（2）后疫情时代的“新基建”发展理念与规划思考

后疫情时代，“新基建”已成为我国对冲疫情影响、维系经济恢复增长的重要政策方向。2020 年 3 月 4 日，中共中央政治局常委会会议要求“加快 5G 网络、数据中心等新型基础设施建设进度”。4 月 20 日，国家发改委进一步明确“新基建”包括“信息基础设施”、“融合基础设施”和“创新基础设施”三个方面。

为使“新基建”更好赋能，笔者基于城乡规划视角，围绕“信息基础设施”和“融合基础设施”，探讨优化提升城市应急治理决策水平，以提高城市综合防灾减灾的韧性。

1）深化“信息基础设施”建设，构建开放型、扁平化的治理决策平台与城市综合防灾减灾机制

在新一代信息技术蓬勃发展态势下，可充分挖掘我国智慧城市的构建潜力，深化对包括 5G 网络、物联网、人工智能、云计算、数据中心等信息基础设施的建设，以开放化及扁平化的理念，推动各级政府与各部门及企业机构等的协作，构建跨部门、跨专业、跨机构的城市共享基础信息采集与协同监管决策平台，提高城市信息的汇集与时空数据分析潜力，建立以大数据与智能化信息公共平台为支撑的及时性与扁平化治理决策机制，探索“实时动态、信息互联”的智慧城市应急管理与协同共治的新模式，弥补多层级政府信息传导静态僵化与信息递减的缺陷，有效缩短信息传导与评估观望的时间，大为降低城市应对公共安全与危机管理的社会成本，切实提高城市综合防灾减灾的精度与效率。

2）促进传统基础设施的“数字化”、“智能化”改造，以信息技术赋能“融合基础设施”，提升基础设施应急服务能力

感知能力是基础设施数字化的源头与智能化的基础。在提升基础设施服务效能上，需要深度结合互联网、大数据、人工智能等技术，基于物联网、传感器的大范围及深层次应用，支撑城市传统基础设施的“数字化”、“智能化”改造升级，通过存量“家底”盘整与智能化数据挖掘，通过信息通信技术赋能形成新型“融合基础设施”网络，包括智能交通基础设施、智慧市政基础设施管网、基于弹性用途预案的大型公益性公共设施等，大幅改善城市基础设施智能决策服务的高维感知能力，提高基础设施运营与维护的精细化，实现城市基础设施从常态峰值配置到应急弹性保障供给，以满足城市综合防灾减灾与应急管理的基础设施配套服务需要。

3）基于“信息基础设施”和“融合基础设施”的构建，推动城市详细管理单元公共安全与应急管理评估及预警系统建设

在新的国土空间规划体系构建时期，以 15 分钟社区生活圈为导向，基于上述“信息基础设施”和“融合基础设施”支撑与平台构建，对“规模约 3-5 平方公里，服务人口约 5-10 万人”的城市详细规划管理单元，综合运用城乡规划、公共卫生、环境健康、应急防灾、基础设施等跨学科知识与智能化技术，对已建成人居环境公共安全及健康影响进行全面评估，并动态反馈至城市国土空间规划基础数据库，为规划应对干预与防灾治理决策提供有效的支撑，合理引导和预警社会安全生产与健康生活，完善城市综合防灾减灾与应急管理体系，进一步强化“新基建”的防灾服务能力，及时减少或规避城市重大公共安全事件的发生，以确保不断变化的城市管理单元与人居环境是否符合健康城市的发展目标。

（3）余论与讨论：以“新基建”提升城市安全防范能力

尽管新冠肺炎疫情对我国社会经济冲击巨大，但也正是疫情的“倒逼”给我国“新基建”的发展带来重大转机。可以预见，随着当前社会生产生活方式的结构性巨变，快速回应疫情社会需求的“新基建”将持续走强。城乡规划应积极拥抱融“新技术、新终端与新平台”为一体的“新基建”，以应急治理决策创新与动态监测及预警，提升城市公共安全防范的能力。

疫情下的城市医疗设施规划思考 | 袁媛

2020 年初新冠肺炎疫情爆发，极大地考验了全球各城市的医疗资源在应对突发公共卫生事件的能力。疫情中较多城市面临了总体医疗资源紧张、基层医疗设施缺乏有效利用等问题，尤其是医疗资源发生“挤兑”时，加剧了疫情蔓延带来的恐慌。

疫情中如何有效提高城市医疗设施的应急能力，是城市规划必须解决的问题。中国城市规划学会提出有效倡议“分区接诊、集中诊治”，即医院将急诊程序中风险最大的“候诊——取样”环节下放到基层卫生点，样本送检后通过线上渠道发放检测结果，并将检测结果为阳性的患者直接送往定点医院治疗，以此降低医疗系统压力和患者医疗成本，并实现对疫情的动态监控。合理的分级诊疗体系可以疏解爆发式增长的医疗需求，基层社区医疗设施是该体系的根基所在，减少居民恐慌和减轻医疗系统压力。

笔者建议，规划构建合理的基层医疗分区，梳理医疗设施配置模式在医疗分区内选择基础条件优良的街镇一级医疗设施作为传染病初级分诊点；同时，培育居民分诊就医习惯；提升城市在公共卫生事件冲击下的韧性。

（1）我国城市医疗设施配置现状

目前我国医疗服务体系是公立医院发挥主体作用，接受下级医院转诊，承担急危重症和疑难病症诊疗以及医学研究任务；社会办医院提供多元化服务，满足城市居民的非基本医疗需求；基层医疗机构提供常见病、多发病的诊疗服务以及预防保健等基本公共卫生服务。社区卫生服务中心主要承担基本医疗保障工作、预防保健工作、对上级医院转诊工作以及慢病随访治疗工作，医疗服务定位上侧重于非传染性疾病治疗和预防保健工作，而忽视了传染性疾病防控工作。实际上，除了作为落实各项防控措施的参与者之外，基层医疗本应是突发公共卫生事件早发现、早预防的关键环节，是传染病防控体系的第一道屏障。

按照我国现行公共服务配套建设标准，每个街道或镇一级的社区卫生服务中心的服务人口在 3 万到 10 万人不等，它们在实际使用中面临平时医疗资源浪费和疫时医疗资源不足的双重挑战。由于城市居民平时缺乏分级就诊的习惯，社区医疗资源闲置而大型医院医疗资源紧张；疫情时社区卫生服务中心的医疗资源又难以满足爆发的医疗需求。以新冠肺炎疫情爆发为例，大部分基层医疗机构无力承担救治任务，一方面是因为服务人口基数过大导致医疗人员不足，另一方面是因为医疗条件不足以对发热病人进行有效的隔离治疗。

人口 579 万的新加坡，截至 3 月 24 日，在 PHPC(Public Health Preparedness Clinic，下文简称 PHPC) 医疗体系下有 912家社区全科诊所先后加入了新冠肺炎防疫响应体系，平均一家社区诊所服务 6550 人，是我国社区卫生服务中心服务人口的 1/5 以下，充足的基层医疗资源使新加坡得以更加从容地面对疫情。

（2）构建城市医疗分区

为了克服上述医疗设施配置的问题，笔者建议在现有在国土空间总体规划中增设公共健康专项规划，将目前按照街道辖区范围划分的基层医疗单元再细化为若干医疗分区。

规划可纳入“医疗资源公平性和可达性分析”、“应急医疗资源供给量分析”、“疾病传播风险分析”等研究，从医疗需求和行为角度考虑医疗分区的原则和标准。确保平时医疗分区内的设施能够为居民提供充足且优质的医疗和健康教育服务。在疫情期，根据风险分级，有效控制分区间人员流动，减少传染病突发对居民生活的影响。

（3） 梳理医疗设施配置模式

在规划划分医疗分区的基础上，城市还需要更加健全的医疗体系和理顺医疗设施配置模式。

以新加坡为例，疫情中卫生部提供了一套统一可靠的诊疗方案，使加入 PHPC 的社区医疗机构有能力对病患进行有效诊治和分流。该做法一方面可以引导病患就近就医，降低就医途中病毒扩散的可能性；另一方面可以避免公众对医疗资源的挤兑，确保其合理分配。PHPC 体系的医疗信息共享优势也使精准追溯传染链的工作效率大幅提升。

但现有以街镇为单元配套的公立基层医疗机构数量，并不足以支撑街道尺度以下的医疗分区管理。因此建议对私人承包的社区卫生服务站和私人诊所进行评估梳理以及规范化管理。在现行“社区卫生服务中心——社区卫生服务站”两级基层医疗体系的基础上纳入私立医疗资源，形成“社区卫生服务中心——社区卫生服务站+私营全科诊所”新模式，增强抗击公共卫生事件的基层力量。

然而，以分级诊疗体系著称的英国，在布莱顿发现全科诊所医生感染病毒，证明缺乏有效医疗防护措施的基层医疗机构在疫情中也可能成为病毒传播的中转站。因此，建议优先选择条件合适 ( 独立设置、或者空间宽裕可以紧急分区隔离 ) 的基层医疗机构作为第一批备用发热门诊，在公共卫生事件发生初期启用，来进行传染病疑似病例的诊断、隔离和转诊。其他隔离条件较差医疗机构可参考首批启用发热门诊的应急隔离方案，进行适当改建，作为第二批备用发热门诊，以此提高城市医疗资源的供给的弹性。

总之，提高城市的“韧性”，要关注城市公共资源的供给弹性，落实到城市医疗卫生层面，就要求规划师从空间规划和医疗资源配置两方面展开研究，合力推进城市医疗卫生体系和医疗设施配置的完善。最后，通过社区宣传教育，引导培育城市居民分级就医的习惯，增强疫情时期的有序就医。

顺应超常规加速演进，优化城市线下零售服务空间治理｜单卓然

零售服务空间组织，同时牵扯到政府、市场、居民（零售服务效益与政府收益，零售服务建筑与土地利用，零售服务分布与居民出行模式），是人居环境规划与微观经济、行为地理、城市治理、交通运输领域的重要交叉议题。

伴随销售模式从传统零售、现代零售到电子商务的若干次革新，全球理论研究自空间经济理论至区域中心地理论，从第三产业理论、土地价值理论上升至区位论，从静态的土地利用经典模式演化至非线性复杂零售网络动力模型，认识过程脉络清晰。2015 年前后，零售服务空间组织模式，在全球范围内均出现新变化，标志性事件如亚马逊在美国西雅图开设实体书店，阿里巴巴定义中国新零售概念。

背后的关键诱致力量是线上线下高度融合。这股力量导致线下实体空间的显著变化，典型现象如：部分传统的连锁零售商批量地关闭线下门店、原来一铺难求的商场或购物中心局部出现店铺空置、互联网起家的零售商陆续开设线下实体店、零售物流场所大幅增长等。2016-2020 年，力量的增强过程较为平稳，它渐进地诱致了①政府零售收益结构转变（如社会消费品零售总额中线上份额提高至约 20%）、②零售服务企业的用地模式转变 ( 如利用网络消费大数据细化消费者画像，选址投其所好 )、③居民零售出行模式转型（如纯购物目的减弱，出行成本敏感度增加、规模依赖度降低）等。

新冠肺炎疫情，突变了这股稳态力量的常规演化步伐。突变来源于两个方面：一是超常规地缩短了融合时间，根本原因在于居家隔离带来的互联网消费比例暴增、线下光顾比例骤减；二是“聚集性担忧”深刻地在政府、企业、市民心中埋下了“社交距离”的种子，线下客流的“均衡分散意识”显著提升。

全球范围的疫情传播及防控似有“持久战”趋势，上述力量的短期突变，极有可能拖延成新常态。我们由此猜测，线下零售服务空间组织的“规模收缩、多心扁平、均衡分散化”过程，正在超常规加速，且可能难逆。

基于上述超常规演化态势，反观我国大城市空间治理中现行的线下零售空间组织政策，提出四点建议：

（1）“定点造极”转型“动态组网”，有限公共资源优先向市边缘区、区边缘街道投放

我国当代大城市在组织内部功能地域结构时，普遍存在一种政策推力，即“将市区级商业区与窗口公服设施，聚合组建强零售服务中心”。政策基础既包括经济领域的“规模积累、集聚效应和增长极核”，也包括民生领域的“推广便捷一站式服务”，以及营销领域的“强化地区 / 片区中心形象”。

该政策经市、区两级政府叠加，诱致了土地供应、公轨线网、财政支出、建设指标、公服设施等公共部门资源的局地集中投放，旨在“强强联合，强者更强”。这种“等级秩序化”的结构引导思路，与零售服务空间组织的“多心扁平、均衡分散化”趋势，不能完全适配。

建议进一步顺应零售市场（企业 + 居民）配置资源的趋势，一方面暂缓向传统强零售中心区加码公共资源；另一方面动态地评估新兴的零售集聚区，尤其是位于城市边缘行政区、区边缘街道、新城新区内的。优先将有限的公共投入，对此类零售集聚区倾斜分配。

（2）研究优化零售商业网点规划配建标准

我国现行的城市零售空间整体布局的主要依据有二：一是自然资源主管部门组织编制的“市县国土空间总体规划”中，对 B类建设用地（商业服务业设施用地）的总体安排；二是商务主管部门组织编制的“城市商业网点规划”。“规模收缩、多心扁平、均衡分散化”的超常规加速趋势下，以下规划配建标准极有可能需要调整：

①是与“面积规模”相关的目标设定，包括城市商业网点总规模、城市人均营业面积、各类商业中心总规模、大型零售网点数量；

②是与“分级结构”相关的目标设定，比如在多心扁平的格局下，延续“城市商业中心、区域商业中心、社区商业、商业街”的明确零售空间分类，是否依然奏效？又如与新零售密切关联的新型物流派送网点，是否应从现行的“物流基地”子类中分离单列？

③针对特定市县，是否应在 2020 年新版国土空间总体规划中，约束 B 类规划建设用地比例？是否应调低人均 B 类规划建设用地面积？

（3）增强评估零售商业用地调规效应

我国多数大城市在总体布局层面，对零售商业空间实施粗线条的结构引导。更加清晰的界、线和指标控制，一般下沉至分区规划或控制性详细规划层面。但即便如此，零售企业因选址申请调规，仍非常普遍。武汉市的情况是：由于规划零售商业面积往往“富余”，且多数零售用地调整比例不高，因此区级政府即可执行调规程序。少部分调整比例过高的用地，需上报市级城乡规划建设主管部门核定审议。若将“规模收缩、多心扁平、均衡分散化”看作市、区两级的共同新常态，那么强化三个方面的评估是很有必要的：

①一是增强对区内街道尺度的零售网络化评估，主要针对区级政府执行调规部分；

②二是增强对市内行政区尺度的零售网络化评估，主要针对市级城乡规划建设主管部门核定审议部分；

③三是市、区两级对原规划 B 类建设用地的“使用效率”和“空置风险”的评估。

除独立零售商业运营外，近年来不少住宅区配套建设大体量商业空间。其中，由资金链雄厚的大型国企投资、开发或运营物业的住区，上述情况尤显著。城市遍地的住区开发，动态地、快速地调整着零售商业网络格局。因此，上述评估内容需扩展至住区配建商业。

（4）搭建城市“一张网”零售服务动态监测平台

城市零售商业网络的最新国际共识，在于其复杂非线性。由此，蓝图、定点、定级、划界、供地增收、稳态模型等传统空间引导法则均受到挑战。相较于工业企业、住区开发、单位机构等主体，零售服务企业表现出更加敏感的市场意识，其活动通常是趋势的先兆。为更好地顺应并服务于“规模收缩、多心扁平、均衡分散化”的零售商业空间组织，我们认为应联合商务部门、地理信息中心、自然资源与城乡规划部门等，积极搭建城市零售服务动态监测平台，在企业数字化基础上，大幅地扩充地域空间可视化内容，聚焦市、区两级的网络化发育水平。开发“公共资源投放模拟”、“基于标准优化的情景模拟”、“调规评估”等多个版块，对接前述政府治理需求。

新冠肺炎疫情在全球范围内的传播与防控，突变了人们日常生活方式和经济生产组织模式。它是否会累积成新常态似乎尚存争议，但零售服务市场敏感性强，原转型进程的超常规加速已成事实，进而倒逼政府治理的高效优化。人居环境规划的零售地域结构理论研究，需站在稳定内需民生和经济基本盘的高度上，为加速到来的空间组织模式转型提供及时的决策支持。

疫情背景下公共空间的思考 | 向 科

公共空间容纳了人们在公共领域建构一系列社会关系时产生的行为。现代社会，随着生活世界的逐渐扩大，公共空间的范围、层次都在不断拓展，其内部机制发生着持续的变化。

 
然而 2020 年新冠疫情的爆发，却在极短的时间内彻底改变了公共空间的实质和状态：

 
公共空间的内在活动发生了量变。物理性的公共空间中，原先作为活动主体的、以民众为代表的“公共世界”突然消隐，让渡给以政府为代表的“公的世界”，从而提升了救助、公共服务和管控的效率，适应了全民总动员的需求。

公共空间的结构关系发生了根本转变。传统的由“自己”与“他人”建构的复杂公共关系在物理空间中失去了投影。网络状的群体社会结构简化为“城市 - 社区 - 家庭”的垂直三级结构。明晰的空间结构能保证各项指令的快速响应。而原有的物理公共空间转化为不同私人领域之间的安全缓冲空间。

 
公与私的边界变得非常的清晰。家庭成为生活领域的核心，家庭的物理边界成为了公共空间与私人空间之间的界限。口罩成为了“自己”与“他人”之间的象征性边界。

 
与物理性公共空间相对应的虚拟公共空间却愈发活跃，甚至推动了人们生活方式的变革。社会前期积累的“互联网 +”生态成为了其中最令人瞩目的存在。

 
疫情时期是短暂和非常态的，但其中呈现出的种种现象提供了崭新的视角让我们重新认识和反思公共空间的内涵与价值，也能从中探寻其未来的发展方向。

 
疫情期间公共空间发生的变化似乎都与前疫情时期的呈现的发展趋势不同，而唯有数字化空间的发展却与未来的趋势相统一。在疫情之前，我们已经在逐渐接受技术发展所带来的便利，感受其对日常生活一点一滴的改变。疫情爆发使得商业与社会数字化转型猝不及防的加速，并能较好弥补了物理性公共空间缺失所带来的一系列问题。新的工作学习方式、新的社会关系在新的公共空间中重新建构。

 
它们都超越了物理距离与物理空间，达到一定成效。这些不禁使我们感叹，未来已来。后疫情时代，数字化引领的公共空间必然会产生更深刻的变革，物理性的公共空间如何面对未来的转型，在社交、商业、教育、体验等领域发挥其不可替代的作用，与数字空间如何拟合仍然是需要不断深入研究的问题。

 
疫情时期，公与私的关系得以清晰且戏剧化的呈现。在制度世界中——“政府的公-民的公共-私人领域”所构成的三元关系；以及在生活世界中——“自己 - 他人 - 公共世界”所建构的三元关系都展现无遗。它们能帮助我们理解世界并非简单的公私二元关系。公共空间中包含多元关系，公共空间中公共关系的建构包含了“自己”与“他人”、“公共世界”与“公的世界”等多重因素。公共空间中的公开、公正、公平与公益性问题都要综合以上的各种关系。

 
家庭在传统意义上是属于个体和公共之间的中介。在疫情期间家庭成为了社会管控的基本物理单元，被纳入私人领域，并起到了至关重要的作用。家庭的纽带关系在此过程中重新得以强化。疫情之后，我们需要反思在传统价值观中居于主导地位的家庭关系是如何与现代社会公共活动渐行渐远，家庭关系如何能更好融入到公共空间中。此外，即便在家庭内部仍然包括不同的“自己”，家庭中原先并不突出的公与私的矛盾也在疫情期间得以凸显。不同的“自己”在进行各种数字化交流活动时，由于承载这些活动的公共空间的缺位，而必须使用家庭空间。

 
这时，原先集中的物理空间戏剧性地分散为若干不同家庭内部的空间区域，原本公共属性的空间转变为家庭内部的私密属性空间。由于传统家庭空间格局难以满足这些需求，矛盾因此而生。后疫情时期，数字空间的发展，在影响公共空间的同时，也会触及家庭空间，公共空间与家庭空间的界限及承载的内容都会发生变化。家庭空间无论是在价值属性还是空间形式上都将面临新的要求。

 
疫情对人类社会造成了无可估量的损失，对人们的生活产生了极大的冲击。它也仿佛一个过滤器和放大器，使潜在因素浮现在表面，将矛盾、现实乃至一部分未来清晰地展现出来。人类有足够的智慧从中观察并加以快速反应。从公共空间研究的视角，不仅要在特定环境下变异的空间关系中重新审视公与私的关系以及公共性的内涵与层次；也需要从中发现未来，在快速变迁的时代中，在不断拓展的生活世界里，反复从自己、他人、家庭、社区、城市、国家、世界等不同角度去思考其公共性的立场，从而建构新的公共空间结构、内容、形式。公共空间从来不是静止和自定义的，但活私开公、公私共创应是其存在的始终意义。

 城市规划对于应急状态下社区治理的阶段性作用分析 | 黄建中

年初爆发的新冠肺炎疫情给我国经济和社会发展带来了巨大的损失。作为居民的日常生活单元，社区在抗疫过程中展现出了救治、隔离和保障等非常态化的重要作用。同时，应急状态下的社区治理也受到了广泛的社会关注。其所面临的挑战和压力，给社区层面的城市规划工作提供了反思的机会，也给新时期推进我国基层治理体系和能力现代化带来了启示。

 
传统的住区规划和研究强调满足居民对于公共产品的日常需求，而对于突发公共事件状态前后的需求变化则关注较少，目前多限于自然灾害下的韧性社区研究。从本次突发公共卫生事件的不同阶段来看，可以发现社区存在资源供需错位、防控时间成本较高以及规划与治理脱节等问题。具体可以分疫前、疫中和疫后三个阶段来分析。

 
（1）疫前预防：社区卫生医疗设施的配置和实效

 
社区卫生服务中心（社区医院）在我国医疗体系当中属于分级诊疗下的基层医疗力量，也是流行病预防治疗体系的重要环节。从“流”（人流、车流等）的角度看，如果分级诊疗能够发挥作用的话，在病患峰值需求下发热门诊供不应求的情况就可以得到缓解，传染病防治中的院感风险也会随之降低。这样，传染源和传播途径以及病患救治的问题可以在时间和空间之间转化中得到疏导。

 
城乡规划在疾病防控工作中的重要性，某种程度上体现在一切医疗措施和办法的落实都要依托空间和设施的建设。《城市居住区规划设计标准》(GB50180-2018) 中规定了社区卫生服务中心为 15 分钟生活圈内宜独立占地的公共服务设施类。但是，空间上增配居民可达的社区医院、足够的床位等设施，并不足以保证分级医疗就能充分发挥作用。实际上，病人是否选择去社区医院看病，跟它的可达性、医疗水平以及可负担性等多方面相关。

 
当前，居民无论发烧感冒还是内外急诊，仍旧习惯性往大医院跑，大医院门诊人满为患的状态仍普遍存在。

 
社区医院诊治能力端的不足，跟保障制度的不完善是有关系的。比如，卫生和人社等系统在分级诊治的制度支撑上并没有同空间配置形成协调关系。落实保障上，社区医院人员的编制和待遇、资金来源、与社区的关系等体系没有得到较好的构建。结果是医疗资源的下沉缓慢，难以持续，同时还导致了一定的资源浪费。

 
因此，我们应该认识到，社区医院建设的加强，不能仅仅是从硬件建设上开展，相应的制度保障也是必不可少的。除了关注规划增量之外，如何从多部门协同角度去重新审视社区医院的建设和运营管理，提出更加全面和有效的长期战略更应得到重视。

 
（2）疫中保障：社区保障类基础设施的韧性和创新

 
疫情爆发期间，社区承担了收集居民信息、落实封闭式管理、重点人群送医和日常生活保障等不可或缺的功能。但从初期社区应对的效果来看，应急状态下社区运转的困难还是普遍存在的。比如，平时管理不成熟的小区封闭后更加无序，社区公服设施无法满足应急需求等。除了跟社区工作在管理上责权不匹配有关系之外，空间配置方面也可以发现一些问题和启示。

 
首先，公共服务设施应急状态下灵活利用的弹性不足。在公共卫生事件突发时，有效的公共服务供给和充足的公共空间建设将非常有利于减轻城市在社区层面应对疫情的压力。社区公共空间不仅在常态下可以作为居民锻炼身体、提高免疫力的活动场所，也可以在非常态下转化为紧急物资分发点、临时隔离点等，缓解防控链条上的压力。从规划角度，应进一步重视“平疫空间转化”在社区建设层面的具体举措和意义。

 
其次，针对移动互联 + 物联网时代的生活供需特点，住区规划在社区公共服务设施的供应上应该有所创新。从社区保障的角度，救助和生活物资的供应问题应同时考虑 5 到 10 分钟生活圈内配套条件和现代移动互联网 + 物联网的强力支撑作用。这次新冠疫情爆发后，资讯和物流对于防控保障端可以说起到了决定性的作用。

 
除了一些定点定时配送上门外，网上订餐和购物是小区封闭期间非常重要的物流供应方式。菜鸟驿站、蜂巢快递柜以及各类临时性生活物资分发和领取点的设置，可以说这次新冠肺炎防控保障工作的重要支撑。如果没有物流行业的高速发展，单纯依靠传统市场供销生活物资将会面临更大的困难，实行小区封闭管理的现实难度也会更大。

 
（3）疫后恢复：公众参与的促进和社区治理的衔接

目前我国的疫情防控已经取得了阶段性的战略成果，部分地区的社区已经进入后疫情时期的恢复阶段，自下而上的需求越发凸显。社区规划在社区居民意识重塑和集体行动力提高方面也能发挥推动作用。比如，充分利用疫情期间的社区自组织经验，适时推进公服设施规划的公众参与，让居民在社区决策中的自主性更强。

 
本次疫情期间，街道、社区、物业和居民之间产生了大量的交流，借助微信、微博等社交平台，社区居民的向心力得到了空前的凝聚。大家平时都不会像现在这样如此关注所在社区的一草一木，希望参与到所在社区的建设管理中来。这为下一步的社区共治提供了非常好的公众意识基础。

 
因此，我们也必须从社区角度来正视城市的规划和治理工作之间相对脱节的问题。当前的城市规划大多还是依据物质空间的安排来管理住区建设活动，而对于作为基层单元的社区治理关注是不够的。不同于土地规划与治理的强挂钩性，社区的规划与治理还处于相对脱钩的状态。

后疫情时期，社区生活圈不应仅是规划理念和标准的一部分，也应该是衔接空间与社会治理平台的重要单元。研究应重点关注政府、市场、社会组织、居民等多元主体共治共享，进一步突破社区在用地、财政和产业政策方面的困境和短板。而从公共卫生安全角度讲，以社区生活圈为基准来划定公共安全的基本单元，构建城市基层安全防控体系，也应该成为社区规划不可忽视的内容。

以社区防疫为契机，建构健康社区治理制度 | 张天尧

从 2003 年的 SARS 到 2020 年的新型冠状病毒肺炎，公共卫生危机不仅对人类生命安全与身心健康冲击巨大，而且可引发多种次生和衍生的经济、政治和环境危机，对全球城市治理形成巨大挑战。此次新冠肺炎的“病毒传染性”极强，截至北京时间2020 年 4 月 23 日，全球新冠肺炎累计确诊病例超过 263 万例，已严重影响到个体的日常生活与人类社会的正常运作。

城市空间作为健康生活的重要支撑，在疫情之下及之后发展过程中如何保障居民生命健康权，是城市空间治理中亟待讨论的议题。社区作为基层区域性共同体，是卫生防疫的基本单元；其具有整合社区资源、凝聚社区力量、协调社区矛盾等优势，在公共卫生危机应对中发挥着关键作用。因此，社区治理模式对社区公共卫生危机应对能力、以及公共健康促进而言至关重要。

 
目前我国社区健康治理机制缺失，社区卫生医疗资源匮乏，难以满足应对社区居民个体需求以及公共卫生危机的社区防疫要求。同时，社区自治能力较弱，社区多元利益主体之间尚未形成共治共识，面对公共卫生危机社区反应迟钝，难以有效弥补政府在“第一时间”的缺位。

 
然而，公共卫生危机可在短时间内将不同利益群体的目标共同化，促使原本多元分化的行动者开始共同追求公共健康这一公众利益，并通过合作制度及相应的策略工具共同防御疾病传播、保障社区健康。因此，本次新冠肺炎的社区防疫工作是推动健康社区治理的重要契机，我们应充分吸纳社区防疫中的经验与教训，通过制度工具固定和强化社会成员的健康风险共识与社区治理工作框架，从而推动健康社区治理制度的建构。

 
笔者从制度保障、协作网络、支撑系统三个方面，针对健康社区治理的制度构建提出以下看法：

 
首先，在社区治理转型过程中构建健康治理制度，为健康社区治理的顺利实施提供制度保障。基于一系列正式和非正式的制度和规则体系，针对社区政府、卫生服务提供者与使用者、非政府组织、社会公众等健康利益相关者的利益表达，通过互动协调责任权利的分配，形成应对和解决社区健康问题的政策和行动。

 
第一，以立法形式明确政府 - 社会 - 市场多元网络化健康社区治理的法律地位，明确多元主体维护社区公共健康的责任与义务。

 
明确政府纵向治理与全社会横向治理的法律地位；基于康影响因素的广泛性、社会性和整体性，促使全社会共同承担健康责任。

 
第二，完善社区健康治理组织架构设计，构建实施机制保障。通过区域党建联席会议、谅解备忘录、协议签订等方式，设置常态化社区健康协调委员会及工作小组等永久性工作机构，构建社区健康工作总体框架，为多元主体合作提供制度化保障。第三，构建绩效监督机制与问责机制以保障健康社区治理持续有效运作。

 
以制度化手段规范对健康社区治理效果与相关行动者责任的监督、评估与处理，从而增强卫生系统的透明度、促使利益相关方承担责任。

 
其次，构建多元协作网络框架，加大政府力量与市场企业、社区组织、居民个人的耦合度，培育社区自治能力。此次新冠防疫下的社区治理中，社区党组织与居委会发挥了关键作用，其不仅是社区决策的权利核心、也是抗疫行动主体。然而，对社区党政机构的过度依赖，不利于激发其他利益主体的参与意识，不能充分保障健康社区治理的效率与效果。因此，健康社区治理应鼓励市场主体、医疗服务机构、社会团体、居民个人的多元协作，积极培育专业机构、社会团体和个人等治理主体。

 
具体而言，可发展社区健康管理服务，以公私合作发展模式整合发展健康资源，提升健康管理效率；倡导业主健康委员会、企事业单位、社区志愿者等多种形式组织的群众力量，推进多元主体共同参与社区健康决策。

其中，尤应大力倡导公众参与，可通过构建邻里守望制度增强公众参与程度、构建社区共治基础。邻里互相监督有助于及时发现社区公共健康危机、降低社区传播风险；而邻里互相关怀则有助于社区内互助互济、增强社会资本并减少居民非理性行为的发生。综上，构建以社区政府和社区党委为引导、社区居民为管理主体、各健康服务机构共同参与的多元网络化治理结构，实现社区自治能力的提升、危机治理多元化等效果。

再次，加固健康社区治理支撑系统。基于现代信息网络技术构建多方沟通机制与健康教育平台、推进社区健康规划以及健康影响评估的实施。一方面，可利用互联网平台进行健康知识、健康保健、健康生活方式的教育宣传，加强社区多元主体的应急知识和互救能力，推动培育社区公共卫生危机应对能力。同时，构建互联网应急沟通平台，保障社区疾病防控、公共卫生与健康促进等信息的交流，协调与统筹社会力量对社区健康风险作出及时响应。另一方面，发展社区工具、缔造社区多元主体合作平台。

通过社区营造、参与式规划、健康社区等社区规划与健康促进项目，增加居民主体的参与程度、强化其治理主体地位。以社区生活圈规划为触媒重启社区自组织功能、引入健康影响评估、营造有利于健康和健康生活方式的社区物质与社会环境，为构建高效健康社区治理模式提供支撑。