世界人居

空间规划体系重构——国家公园自然公园规划目标与发展

Reconstruction of Territory spatial planning system：Planning objectives and development of National Park and Natural Park

摘要：国土空间规划多规合一，在规划建设界掀起了巨大的风暴，几乎是一个规划建设界的颠覆性理念，风景园林行业也必将面临一次重大调整。同济大学建筑与城市规划学院教授、景观系副系主任金云峰在本文的介绍让我们对未来自然保护地的发展有了一个清晰认识。

关键词：空间规划体系；自然保护地规划；国家公园；自然公园；空间重构

2019年11月24日，在南昌举办的“2019世界人居环境景观产业博览会第九届艾景国际园林景观规划设计大会”会议的第二天。国家林草局国家公园和自然保护地标准技术专家、同济大学建筑与城市规划学院景观系副系主任金云峰教授，围绕会议主题“空间重构”，在大会上发表了《空间规划体系重构——国家公园自然公园规划目标与发展》的主题演讲。

同济大学建筑与城市规划学院 金云峰教授

本人涉入风景园林40年来，从事自然保护地各类规划实践与理论研究。今天汇报内容是规划，从风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、矿山公园、水利风景区等项目，到近期的国土空间规划风景规划专项试点研究，思考当今风景园林发展应当如何对接我国的国土空间规划要求。如何从技术与观念上突破自身，应对国土空间规划体系变革与规划事权的博弈；如何融入国土空间规划“多规合一”之中，协调空间治理与“三生空间”风景治理的顶层思考，探讨国家公园自然公园的发展与规划。

自然保护地是面向中国风景治理，建立对接于国土空间规划体系的法规政策体系、规划编制审批体系、技术标准体系、实施监管体系。国家公园定位在全国和省级国土空间规划，而自然公园定位于市县级国土空间规划中需要优化功能和发展提升。应健全自然公园等各类保护地规划编制：1）“一张图”与国土空间总体规划开发保护对接“三区三线”的统一自然资源功能管控，落实细分各类空间与用途管制。2）综合规划手段，集中发力于人与自然的和谐，统筹协调各项规划对自然资源要素的保护、控制、利用。

围绕大会主题“空间重构”，讲五个方面的内容：1重构：国土空间规划体系；2治理：中国风景资源利用类型；3目标：自然保护地体系；4发展：国家公园、自然公园规划；5结语。

一、重构：国土空间规划体系

中国规划界的变革巨大以2019年5月9日发布的文件，中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，值得注意的关键点是，其将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等统一为国土空间规划，通过重构建立，实现“多规合一”。

建立空间规划体系，合理布局生产空间、生活空间、生态空间。国土空间规划是各类开发保护建设的基本依据，规划刚性控制编制蓝图，包括编制审批体系、实施监督体系、法律政策体系和技术标准体系，开发保护“一张图”。 2019年11月1日，又出台了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，统筹生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，统一标准、统一规划。建立分类管控。

建设项目实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管治方式，项目用地预审与选址要符合国土空间用途管制要求，建设用地规划要符合国土空间规划和用途管制要求。“一书一证”是刚性管控与事权对应，是奠定空间治理的基础。

重构是为了什么？其实是为了治理。比如传统的城乡规划是以人口增长，相应配置土地、提供居住、生产的用地。而现在发展的用地已到了天花板，只能做存量，不能靠增量，做规划是为了治理。

二、治理：中国风景资源利用类型

中国风景资源利用的类型较多，例如云南普者黑要做旅游度假区总体规划，规划388平方公里（图1），规划范围内既有国家级风景名胜区、又有国家湿地公园、还有省级自然保护区，合在一起做旅游度假区，如何做？这带来了新的思考。

图1 普者黑现状

其实风景资源利用这方面已经开展了很多类型的总体规划实践，下面从本人经历的规划实践中举例分析解释：例如2012年主持编制《西樵山国家级风景名胜区总体规划》（图2），获国务院批准，从西樵山规划工作中认识到，按国务院《风景名胜区条例》定义的风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。技术规范有《风景名胜区总体规划标准》，此标准中有明确的功能分区和用地分类的技术规定内容，西樵山风景名胜区规划编制通过落实用地分类支撑功能分区达到规划目标，风景名胜区的规划方法及技术较为成熟。

图2《西樵山国家级风景名胜区总体规划》

例如森林公园是指森林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所。1994年1月22日林业部发布施行了《森林公园管理办法》法律性管理文件，相应技术标准《森林公园总体设计规范》（LY/T5132-98）规定森林公园的功能区划应包括①森林旅游区（游览区、游乐区、狩猎区、野营区、休疗养区、接待服务区、生态保护区）、②生产经营区、③管理及生活区（行政管理去、居民生活区），但规范没有提出用地分类标准，只有功能区划，意味着森林公园规划的管控法定性弱。我在2002年编制《青山湖国家森林公园总体规划》（图3），是按《城市用地分类与规划建设用地标准》布置用地进行规划管控。

图3《青山湖国家森林公园总体规划》

例如湿地公园是指以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源为目的，可供开展湿地保护、恢复、宣传、教育、科研、监测、生态旅游等活动的特定区域。2010年完成编制《微山湖国家湿地公园总体规划》体会到（图4），虽然湿地公园管理国家林业局出台了法律性规章《国家湿地公园管理办法》（2010年试行，2017年正式）和技术性规范《国家湿地公园总体规划导则》，有明确的功能区划规定（①保育区、②恢复重建区、③宣教展示区、④合理利用区、⑤管理服务区），但土地利用规划类型仅有4大类（湿地、生物栖息地、林地、水源地）非常粗放，难于支撑功能区划的要求。

图4《微山湖国家湿地公园总体规划 》

例如中国国家地质公园是指具有国家级特殊地质科学意义，较高的美学观赏价值的地质遗迹为主体，并融合其它自然景观与人文景观而构成的一种独特的自然区域。2010年编制《浮山国家地质公园总体规划》（图5），遇到的问题是：法律性规章《国家地质公园管理办法》缺失，其实国土资源部至今没有出台，仅有《国家地质公园规划编制技术要求》，并规定了土地利用类型（地质景观用地、公园设施用地、居民社会用地、交通与工程用地、林地、园地、耕地、草地、水域、滞留用地），虽用地分类比较全也有利于规划编制及管控，但由于地质公园顶层的政策法律缺失，此 “技术要求”对地质公园资源与利用的具体内容规定缺乏法规保障。

图5《浮山国家地质公园总体规划》

例如2003年完成《淮北乾隆湖矿山公园总体规划》（图6），进行了矿山公园规划编制探索。国家矿山公园，是以展示矿业遗迹(主要指矿产地质遗迹和矿业生产过程中探，采、选、冶、加工等活动的遗迹、遗址和史迹)景观为主体，体现矿业发展历史内涵，具备研究价值和教育功能，可供人们游览观赏、科学考察的特定的空间地域。对矿山公园规划建设管理顶层出台了《关于加强国家矿山公园建设的通知》政策性管理文件，还有规划技术标准《国家矿山公园规划编制技术要点》，有功能区划规定（①矿业遗迹保护区、②科普教育区、③综合服务区、④野营区、⑤特色景观游览区），但没有用地分类规定，提到土地用途必要时以“契约”、“协议”等形式约定。

图6《乾隆湖矿山公园总体规划 》

例如依据水利部规章《水利风景区管理办法》，2004年进行了《翠平湖水利风景区总体规划》编制（图7）。水利风景区是指以水域（水体）或水利工程为依托，具有一定规模和质量的风景资源与环境条件，可以开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育活动的区域。技术规范《水利风景区规划编制导则》有功能区划的规定，包括①出入口（集散）区、②游览区、③服务区、④保护区、⑤管理区。也规定了比较详细的土地类型分类（游览观光用地、服务设施用地、水利工程用地、道路交通用地、林地、配套基础设施用地、办公管理用地、水域其他用地）。水利风景区法规政策性和技术规范性管理要求都比较全面，指导规划编制工作的可操作性比较强。

图7《翠平湖水利风景区总体规划》

从以上实例分析得知，中国风景资源利用类型多样，主要有自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地等。但针对资源管控相互之间关联度不够，管理分散在各个部门，主要以发布部门规章为最顶层法规性管理文件，已有规范标准对规划编制的技术支持还不够，造成了规划管理目标交替重叠甚至冲突。针对中国风景的现有利用方式需要整合，也是为了治理，把目标整合到自然保护地体系，纳入国家治理。

三、目标：自然保护地体系

国家治理是由国家统领、管理、整合其管辖领土以及生活其上民众的空间规模和实际内容。全面深化改革的目标是推进治理体系和治理能力现代化。治理落在风景园林专业来看，就是空间治理，是对(城乡区域)空间资源、要素的使用、收益、分配的系统协调过程,是比城市治理更为广义的概念。包括政府、社会、市场、多元权利主体，涉及利益诉求的协调过程等。

从国际上看，有风景治理，其目标是如何可持续性地保护和治理我们身边风景的多样性，以及它们的自然和文化价值。2009年10月IFLA 世界理事会通过了《全球风景公约》，旨在为各国风景园林协会制定自己的风景公约提供一个框架，作为对所有分享风景的社会群体之承诺。是一个风景行业的全球性公约，是对享受风景的所有团体的承诺。公约所提出的风景(Landscape) 即土地、水系统(或)海洋区域的总称，其面貌是自然和(或)文化因素单方和(或)相互作用造成的结果。风景规划（Landscape Planning）是以管理风景、提升风景、保护风景和恢复风景为目的，负责任的、具有前瞻性的建议或行动制定的过程。

2019年6月26日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》。自然保护地是由各级政府依法规定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。对现有的风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园等归入自然保护地系统。自然保护地分三类：国家公园为主体、自然保护区为基础、自然公园为补充。依据国土空间规划，编制自然保护地规划。

对照我们建立的自然保护地，国际上也有保护地体系，与中国建立的有些不同。世界保护地按IUCN分成六类，越荒野等级越高。我国要建立的是中国特色的，其技术路线是：制定自然保护地分类划定标准；对现有的各类自然保护地开展综合评价；按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类；逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。

四、发展：国家公园、自然公园规划

分类体系建立之后，求发展，就要做好国家公园、自然公园的规划。

2017年9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。国家公园是我国自然保护地的最重要类型之一，属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动。

目前，全国共有东北虎豹、祁连山、大熊猫、三江源、热带雨林、武夷山、神农架、普达措、钱江源、南山等10个国家公园试点，面积超过20万平方公里。

启动了国家公园各试点区的总体规划和专项规划编制工作。三江源国家公园总体规划已经国务院批准、发展改革委印发（图8）。神农架、钱江源国家公园总体规划已经省政府批准。东北虎豹国家公园总体规划已编制完成。正在进行《国家公园法》的立法和编制总体规划及推进各国家公园编制相关专项规划。

图8 三江源国家公园试点

基于以上的认识，回到云南普者黑的规划，就可以很好进行编制，如果不解一些政策及规定，做出来规划用地可能要绕开风景名胜区湿地公园等范围线而向东发展。如果把空间管制图做出来（图9），就能找出更有利的发展空间安排用地，并非完全绕开。所以要建立体系，空间重构，编制规划、开展工作。

图9 普者黑空间管制图

在中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（18号文）印发的前二天，即2019年5月7日文化和旅游部出台了《文化和旅游规划管理办法》，这是巧合吗？这会引发规划工作需要认清目前不同部门的行政博弈，解读提前二天出台的《文化和旅游规划管理办法》，文化和旅游规划并没有定位成国土空间规划下的专项规划，而是与国土空间规划并列。

《文化和旅游规划管理办法》是对接于国家发展规划。中共中央、国务院2018年11月18日下发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（44号文）中指出：国家发展规划居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总遵循。国家级专项规划、区域规划、空间规划，均须依据国家发展规划编制。建立健全规划衔接协调机制，加强国家级专项规划、区域规划与空间规划的衔接，确保规划落地。

五、结语

在国土空间“多规合一”体系下，空间重构，国家公园规划和自然公园规划作为自然保护地类的规划，是定位于国土空间规划体系五级三类中的专项规划，需要对接国土空间规划体系中的总体规划并建立法规政策体系和技术标准体系。

这是风景园林的任务和责任！

（本演讲是根据本人在第四届中国休闲与旅游发展论坛上发言题目《基于规划视角：国家公园自然保护地与文旅休闲地》的基础上内容有所调整。参考文献略）