世界人居

自2010年国务院印发《全国主体功能区规划》，至今已经12个年头了。其间规划部门整合到了自然资源部；各路专业人士也开展了许许多多的研究探讨。国土空间规划到底怎么搞，不乏许多有益的探索和不同的解读。然而，从总体认知上看，至今仍然是各抒己见，莫衷一是。

我们看问题要从最基本的逻辑出发。为什么现在要把过去的城市规划上升到国土空间规划？原因很简单，那就是中国的城市化率到现在为止已经达到65%了；如果对于像新加坡那样的小国，城市化率到100%都没有什么问题。但是作为一个大国，要养活这么多人，城市化率到了65%，已经非常高了。对未来中国的建设，不管是政府，学界，还是民间，都有一个共识，就是城市化建设已经到了下半场。下半场应该是干什么呢？很显然，不能像过去那样以大量的资金投入、大量的土地开发、大规模的城市化建设为主线，而要以高质量、高效率为标准；以均衡、可持续的发展为目标。因此，在城市化率60%向70%转化的过程中，城市化的速度会大大降低。这就是为什么我们今天会有大量的更新改造，盘活存量，而是较少的新建。

城市更新、乡村振兴都是重心和经济发展方向上的调整。国土空间规划和过去城市规划最大的不同就是源自方向上的改变。高质量、均衡可持续的发展才是今天的主流。这个时代是生态的时代，而不是一个以经济规模为主导的高速发展时代；强调的是协同发展、高效节能的发展。当然，任何时代的发展都离不开经济，但民生更重要；生活的质量更重要。这是一个大的前提，这就是为什么要提出国土空间规划的时代背景和新的目标定位；要求改变过去以经济、以城市大规模发展为主导的发展方向。

北京奥森公园景观

坊间有不少的人认为国土空间规划不可能从零开始，应该在原有的城市规划基础上增加些内容，适当进行一些更新；或者说只要沿用过去的城市规划体系就行了，因为那套系统最成熟；其次规划还是以经济发展为主导，以市场、领导的要求为目的，而不要为发展踩刹车。对于一个规划的评价得从实际可操作出发，以落地为王。

首先，我认为国土空间规划依托于现有的规划体系完全不成立。现有的体系是为过去服务的，而新的时代要求我们脱胎于旧的体系。过去的体系聚焦城市本身，已经出现了很多的问题；而今天的国土空间更多的是将城市与乡村、工业与农业、森林水系、等等相结合，实现综合均衡的发展。因此，我们今天提倡以土地资源为中心的国土空间规划，即对土地进行多方面、综合的分析评价，提出保护和利用策略，包括怎么样达到高效节能、可持续经营。这是新时代国土空间，是生态时代提出来的要求。通过均衡发展，基于土地的可持续发展为前提的综合规划，达到生态优先、资源共享、长期效益与短期利益并存的可持续发展。在这种基础上面来谈国土空间，我们就肯定不能把过去的规划体系照搬过来；基本定位要有很大程度的改变才能应对今天的需要。当然，改变并不是说把过去的体系就全部抹掉、从零开始，过去有很多可以利用的东西，可以继续使用。

改变了方向，改变了原则，改变了大的主次关系，那么国土空间规划的核心到底是什么呢？就是土地的资源！过去我们的规划师对我们的土地有多少了解？现在信息这么发达，GIS、航空影像、大数据等各种信息充斥的时代，还用过去那一套城市规划方法已经行不通了。现在的规划是基于信息，基于对土地的更多的了解；不管是从科学技术上，还是从生态、产业、人文社会、艺术方面，都有更多的融入；在这种基础上面来进行统筹的规划，把城市、乡村、自然保护和人文社会系统、自然系统，都纳入到这个规划体系里面去，才是新的体系应该构建的范式。城市只是在其中非常小的一个部分，从空间范围来说仅占国土的3%-5%而已。这其中大量的工作应该是资源分析、环境生态、保护措施、空间效益、自然结构、能源再生、以及农林牧副渔各行各业的统筹兼顾。

达拉斯白石湖草原景观

第二个论点强调的是因为城市规划体系比较成熟，所以要沿用旧的体系稍加改变加以利用。然而我们应该看到尽管城市规划体系比较成熟，但它已经不适合于乡村、自然保护区、风景旅游区，更不适合于土地系统里的流域生态、林业、农业、旅游、休闲、度假等综合开发。如果说城市规划的体系还可以在城市里有大量可以继承，但是在大的地理系统方面，要由新的体系来统筹，这就是自然系统和景观文化体系的兼容。城市规划不是要统领全部，而是要服从于大的自然与人文系统，随着大的系统一起进行更改、进行升级，以适应新的需要。

还有一些人认为，国土空间规划以发展为导向，新的国土空间规划不要给发展踩刹车。这点完全不成立。以自然资源保护利用为基本出发点的均衡发展规划不是反对发展，均衡发展注重的是长期效益，是更高质量的发展，更有机的发展，而不是不发展。那么发展本身就有一个取舍的问题，怎样的发展才能够称得上是高质量的发展？过去单一经济导向的那个时代已经过去了。我们不要以发展的名义重新又把它运用到今天。今天的发展已经不再是旧的模式了。

最后一点，当我们谈论一个规划的评价标准，首先想到的是要有经济效益，要挣钱。可是，哪个规划不要挣钱？然而，挣钱也不是说就只有一种模式；更好地挣钱，挣更多的钱，可持续性的挣钱才是最重要的。不是说领导喜欢的就是好的，开发商需要的就是好的；多方面综合地发展，是一个新的规划理念、新的规划模式、新的实操方法，能更好地让规划实施，而不是像过去一样挂在墙上看看。过去的规划有多少是挂在墙上的，有多少是不能实施的？

达拉斯葡萄藤湖畔

相关部门和行业的门户之见偏狭、固步自封的认知，对于国土空间规划未来的发展是非常不利的。没有领悟到今天这个时代国土空间规划的本质意义，我们不可能做好系统性的改变。改变并不是全盘否定、不是形成对立面、更不是要重新搞一套体系，把所有东西推倒重来。新的体系是一个综合的体系，很多过去成功的经验都是可以利用起来的，包括国土、林业、农业、产业、旅游、景观、生态、城市、水利、交通，这些行业都有规划建设的良好经验。但是缺乏一个主导性的统筹，存在一个综合性协调的问题；什么是基础和主题方向的问题需要明确。新的国土空间规划，按照过去的老一套，在里面去添加一些什么东西，这种说法完全是错误的，完全没有理解领会到这个时代需要什么。我们应该赋予国土空间规划什么样的历史责任和义务。

国土空间的空间的范围已经远远超出了城市的范围，也远远超出了乡村的范围，一个国家的地域空间，省级的、市级的、县级的，它是以这个方式来界定国土空间规划的范围的。以行政管理区所界定的范围来看国土空间，它不只是城市，也不只是乡村的小镇，它包括了生活的全部！那么多的东西，如果还用城市规划那一套去做，这不明摆着是错误的吗？光这一点，就足以说明过去的城市规划体系已经不适用于国土空间规划。

西雅图城市森林景观

用一个城市的规划理论体系和结构模型去规划一片国土，从哪个方面来说，无论是地域的大小、产业的复杂程度、经济民生、生态自然保护等各种不同的内容，都不是“城市”能够涵盖的东西；在逻辑上都是不通的。用城市规划的那一套思想理念和方法，能够去规划农业吗？能够去规划乡村吗？森林、河流、生态环境、生态保护这些东西，都不可能用城市的这套理论、这套体系去涵盖。

我们需要走出自己为自己划定的框框，大胆吸纳多专业、多学科的参与，国土空间规划才可能产生真正的现实效益，为国家的发展助一把力。

配图摄影-李建伟

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作者简介

李建伟 ：1995年获美国明尼苏达大学景观艺术硕士学位，美国注册景观规划设计师、美国景观设计师协会（ASLA）会员。当代知名景观规划设计师，“生态设计与艺术相融合”的引领者，主张景观设计最大限度做到人工结构与自然结构的平衡，以景观设计统筹城市规划、水利、交通、建筑等各项规划设计。现任东方易地景观设计院（East Design）首席设计师，国家林草局景观专家。