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江西省作为国家首批生态文明试验区,坚决贯彻落实习近平生态文明思想,深入践行“绿水青山就是金山银山”理念,积极探索党的十九大提出的“建立健全生态产品价值实现机制”,围绕全省湿地总量不减少、质量不降低总目标,按照“保护优先、合理利用,统筹推进、先行先试,政府引导、市场运作”的原则,推进体制机制创新,深化体制机制改革,践行绿色发展理念,在全国率先开创性建设“湿地银行”,并以“湿地银行”建设试点为抓手,深入开展生态产品价值实现工作,在推动湿地生态治理市场化、推动湿地生态产业规模化、推动湿地修复投融资规范化、推动湿地占用审批服务高效化等方面积极开展实践探索,及时总结试点经验、加强宣传,向全社会呈现湿地保护和经济社会发展双赢格局新路径。

江西鄱阳湖国际重要湿地(江西省林业局供图)

2021年8月4日,江西省林业局、江西省发展改革委、江西省自然资源厅联合印发《江西省“湿地银行”建设试点实施方案》,正式启动“湿地银行”建设试点工作。

江西“湿地银行”聚焦完善湿地总量管控机制、建立“湿地银行”运行保障机制、建立湿地占补平衡指标形成机制、健全湿地生态产品价值实现机制四方面,在万年、进贤、都昌、资溪、南丰、上栗、崇义等7个县开展“湿地银行”建设试点,切实推进湿地生态治理体系和治理能力现代化建设,大力促进湿地生态产品价值实现。

自“湿地银行”试点工作启动以来,江西省“湿地银行”湿地后备资源储值已接近800亩,促成湿地指标交易额近3000万元,利用社会资金完成湿地修复300余亩,不仅有力保障了全省湿地总量稳定,而且促进了乡村的人居环境改善和经济创收,同时也降低了重大工程项目占用湿地的时间和人力成本,为构建湿地保护和经济社会发展双赢格局探索了一条全新路径。

出自“源头活水”的“湿地银行”

2016年11月30日,国务院办公厅印发《湿地保护修复制度方案》,要求实行湿地面积总量管控,并规定,经批准征收、占用湿地并转为其他用途的,用地单位要按照“先补后占、占补平衡”的原则,负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地,确保湿地面积不减少。2021年12月24日国家出台的《湿地保护法》,进一步明确“国家实行湿地面积总量管控制度”。按照国家统一部署和要求,江西省多措并举,做好湿地面积总量管控工作:一方面强化湿地资源监管,收紧湿地占用政策,大力压缩湿地占用量;另一方面强力推行湿地占补平衡机制,将落实湿地补充地并完成补充地生态修复作为审核湿地占用申请的先决条件,防止占而不补。据统计,2019年以来,江西省林业局共批准工程项目占用省级以上重要湿地709.802亩,同时,督促指导相关项目建设单位落实并修复湿地补充地1475.867亩。在一系列开源节流措施的作用下,江西省湿地面积总量得以保持稳定。

虽然湿地占补平衡机制在保障湿地面积总量稳定方面取得了一定成功,但仍然存在时间成本较大、缺乏管控目标调剂机制、不利于湿地生态产品价值实现等问题。

为有效解决现行湿地占补平衡机制存在的主要问题,进一步完善湿地面积总量管控机制,探索建立湿地生态产品价值实现机制,在“十四五”谋篇布局的重要时点,江西省委、省政府站在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局高度,结合江西省湿地占补平衡机制运行情况,开创性地提出“湿地银行”建设思路,并将其写入《江西省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》和2021年《省政府工作报告》,为江西省持续深入推进湿地生态治理体系和治理能力现代化建设找准了切入点。

江西上饶市铜钹山湿地(江西省林业局供图)

有力举措推动“湿地银行”机制落地生效

为贯彻落实江西省委、省政府决策部署,科学推动“湿地银行”机制创新,江西省林业局积极探索、大胆创新,采取一系列措施推动“湿地银行”机制创新落地生效。

注重凝聚机制创新工作合力。“湿地银行”建设思路一经提出,江西省林业局便积极争取跨部门合作,多次赴江西省发展改革委、江西省自然资源厅,主动交流汇报“湿地银行”基本概念和机制创新构想,得到有关部门的认可和支持。2021年8月4日,江西省林业局、江西省发展改革委、江西省自然资源厅联合印发《江西省“湿地银行”建设试点实施方案》,正式启动“湿地银行”建设试点工作,明确了工作思路、主要任务和保障机制,为推动试点工作走深走实凝聚了强大合力。

持续完善湿地总量管控机制。一是建立湿地资源数据库。按照国家林草局统一部署,认真组织开展湿地生态综合监测,顺利完成第三次全国国土调查数据与第二次全国湿地资源调查数据融合工作,建立了以国土三调数据为统一底版的湿地资源数据库。二是明确湿地总量管控目标。根据湿地资源数据库确定省、市、县三级湿地总量管控目标,在确保完成各级国土空间规划确定的湿地面积约束性指标前提下,结合各地自然条件和资源禀赋差异,实行省级定额、市县动态调整的管理制度,打通湿地占补平衡指标流转“最后一公里”。三是压实湿地总量管控责任。将湿地面积总量作为独立考核指标,纳入高质量发展、林长制、河湖长制、污染防治攻坚战、生态文明建设等考核评价指标体系,重点考核市、县两级党委、政府落实湿地总量管控主体责任有关情况。

创新建立“湿地银行”运行保障机制。一是明确管理服务机构。各试点县均根据本地实际明确了“湿地银行”管理服务机构,统一开展湿地占补平衡指标申报登记与核算,湿地后备资源盘点和登记等工作。二是建立信息化管理平台。争取资金380万元,建设全省统一的“湿地银行”信息化管理平台,为“湿地银行”管理机构和服务对象提供湿地占补平衡指标和湿地后备资源在线登记、公开展示,以及湿地占补平衡指标在线交易等功能,实现“湿地银行”业务全流程线上办理。三是强化考核评价。建立以湿地占补平衡指标登记数量和交易数量,湿地后备资源登记数量,以及服务满意度评价结果等为主要指标的“湿地银行”综合考核评价指标体系。注重考核评价结果运用,坚持正向激励和反向约束并重,充分调动试点县(市、区)工作积极性,推动“湿地银行”加速发展。

探索建立湿地占补平衡指标形成机制。一是推动湿地后备资源登记。安排资金210万元,支持7个“湿地银行”管理服务机构开展湿地后备资源摸排工作,按照“立足本县、逐步拓展”的思路,对全省国土空间进行全面科学分析,将未被纳入湿地资源数据库,且具备补水条件,经修复后能够形成稳定的湿地生态系统的土地作为湿地后备资源,摸清其位置、边界、面积、权属、利用现状等信息并纳入湿地后备资源数据库。二是打通湿地修复投融资渠道。利用“湿地银行”信息化管理平台集中、公开展示湿地后备资源登记信息,建立湿地后备资源产权主体和湿地修复投资主体“握手”机制,有效解决投融资双方信息不对称的问题,营造高效、透明的湿地修复投融资环境。三是科学开展湿地生态修复。组织制定了《湿地生态环境损害鉴定评估技术导则》《湿地修复与建设技术规程》《小微湿地建设指南》等地方标准,积极推进“湿地生态修复机理及应用评估”工作,指导各地科学开展湿地生态修复。四是探索开展湿地占补平衡指标核算。委托北京林业大学开展“江西省湿地生态系统生产总值价值核算”“江西省湿地生态系统碳储量评估”等前沿性、基础性研究工作,客观评价湿地在净化水质、调蓄水资源、维护生物多样性、固碳减排、美化人居环境、收益转化等方面的综合效益,为湿地占补平衡指标核算提供扎实的理论基础。

逐步健全湿地生态产品价值实现机制。一是推动湿地占补平衡指标交易。通过扩大宣传、优化服务、政策激励等一系列措施,引导湿地占用主体从传统湿地占补平衡模式转向“湿地银行”新型湿地占补平衡模式。考虑“湿地银行”建设处于起步阶段,湿地后备资源数量和湿地生态修复进程暂时难以满足湿地占补平衡需求,特引入湿地占补平衡指标预售机制,允许“湿地银行”先交易后修复,进一步激发市场活力。二是大力发展湿地生态富民产业。鼓励湿地产权主体在不改变湿地基本特征和生态功能的前提下,合理利用湿地的生物、景观、人文等资源,有序发展水生蔬菜和水生观赏植物种植、农牧渔复合经营、生态旅游、自然科普教育等湿地生态环境友好型产业,探索打造湿地资源可持续利用示范。三是积极服务乡村振兴战略。安排资金1440万元,在全省建设36处乡村小微湿地保护与合理利用示范点,对乡村闲置的低洼地和各类沟、塘、渠、堰进行生态修复和生态利用,构建景观美、生态优,同时兼具一定生产功能的小微湿地群落,切实改善乡村人居环境,拓宽农村居民收入渠道,为“湿地银行”生态修复和生态产品价值提升提供示范。四是促进湿地生态产品价值增值。实施湿地生态品牌建设计划,大力引进专业设计、运营团队,重点开发和培育具有江西特色的湿地生态产品。于2021年12月11日至13日成功举办以“鹤舞鄱湖、牵手世界”为主题的第二届鄱阳湖国际观鸟周活动,向全世界展示了江西省良好的湿地生态环境,进一步提升了以鄱阳湖为代表的江西湿地生态产品的知名度和美誉度。

江西鄱阳湖南矶湿地(来源:中国绿色时报)

开创我国湿地生态治理和湿地生态产品价值实现新模式

“湿地银行”机制创新以维护和提升湿地生态系统功能为主线,以创新湿地生态治理投融资机制为重点,以发展壮大湿地富民产业为特色,以实现湿地总量管控和经济社会发展双赢为导向,开创了我国湿地生态治理和湿地生态产品价值实现新模式。

一是推动湿地生态治理市场化。首次提出“省级定额、市县动态调整”的湿地总量管控机制,切实提高湿地占补平衡指标的流通性,成功打通湿地占补平衡指标流通市场的“最后一公里”。同时,通过将湿地占补平衡指标所有权与湿地资源权益脱钩,充分释放湿地生态资产的多重经济效益,提高土地资源所有者、使用者参与湿地生态建设的积极性,为湿地生态修复市场化运作提供了政策保障和内生动力,进而更好地促进湿地修复由被动转主动,由政府唱独角戏转为市场主体大合唱,最终实现扩大湿地面积的目标。

二是推动湿地生态产业规模化。通过“湿地银行”的引导和扶持,原本较为分散的湿地资源权益更加容易聚集形成规模效应,对发展生态种植、生态养殖、生态旅游、自然教育等湿地生态环境友好型产业具有积极推动作用。并且,“湿地银行”可以为湿地生态产业发展提供技术支持,为湿地品牌宣传提供多样化的平台,有助于形成兼具湿地特色和较强盈利能力的现代化生态产业模式,促进湿地生态产品价值实现。

三是推动湿地修复投融资规范化。“湿地银行”以独立第三方的身份,参与组织搭建湿地生态治理投融资平台,为投融资双方建立稳定、公开、透明的业务对接渠道,有利于维护投融资双方的利益,并有效解决湿地生态修复融资困难、投资无门的矛盾。

四是推动湿地占用审批服务高效化。随着经济社会的高速发展,工程建设占用湿地的需求越来越大,湿地占用行政许可办件量也越来越多。“湿地银行”从根本上改变过去由用地单位自主开展湿地建设和修复的湿地占补平衡模式,用地单位只需通过“湿地银行”购买相应的湿地占补平衡指标即可进行湿地占用申报,有效节省项目建设前期工作的时间、人力和技术投入。